Развитие законодательства РФ в сфере муниципального контроля и неоднозначность отдельных его положений повлияло на то, что муниципальный контроль по-прежнему остается одним из актуальнейших вопросов для научно-правовых и прикладных исследований.
В 2011 г. в соответствии с п. 4 ст. 50 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ[1] в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ[2] введена ст. 17.1, согласно ч. 1 которой органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами.
В связи с внесением изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ и иные федеральные законодательные акты возникла проблема толкования положений указанного закона, устанавливающих вопросы местного значения, связанных со сферой муниципального контроля.
В соответствии с п. 4 ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ[3] муниципальный контроль — деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения.
Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
Согласно ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе организовывать и осуществлять муниципальный контроль по вопросам, предусмотренным федеральными законами. Кроме того, в статьи, устанавливающие вопросы местного значения поселений, муниципальных районов, а также городских округов (ст. 14–16 Федерального закона № 131-ФЗ), внесены изменения, в соответствии с которыми к вопросам местного значения также отнесено осуществление муниципального лесного контроля; муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения; муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей; муниципального контроля на территории особой экономической зоны.
Комплексный анализ норм указанных федеральных законов позволяет констатировать неопределенность правового регулирования вопросов, связанных с организацией и осуществлением муниципального контроля, что не позволяет дать однозначное толкование юридической позиции федерального законодателя в соответствующей сфере общественных отношений.
Первый возможный вариант толкования основан на буквальном понимании ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ, а именно, если муниципальный контроль в конкретной сфере прямо не установлен федеральным законом, то органы местного самоуправления не вправе его организовывать и осуществлять.
Второй вариант толкования исходит из более широкого понимания содержания вопросов местного значения, установленных федеральным законом. Например, если федеральным законом определено, что создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа, относятся к вопросам местного значения, то они включают в себя не только их регулирование на уровне муниципальных правовых актов, но и осуществление муниципального контроля за соблюдением установленных в этих актах правил. Следовательно, исходя из такого толкования, федеральный законодатель не ограничивает право органов местного самоуправления на организацию и осуществление муниципального контроля, а лишь расширяет перечень вопросов местного значения.
Поддержка именно второй позиции находит отражение и в научных трудах ряда российских ученых [1; 2], и в аналитических исследованиях федеральных исполнительных органов государственной власти[4].
На первый взгляд, проблема решена, и можно констатировать наличие у муниципальных образований собственных контрольных полномочий, к которым относятся виды контроля, не имеющие оснований в отраслевых законах и являющиеся составной частью конкретных вопросов местного значения.
Между тем в субъектах РФ к толкованию положений федерального законодательства относятся более осторожно, и региональная и муниципальная правоприменительная практики следуют по пути буквального прочтения федеральных норм.
В Иркутской области вопрос толкования соответствующих положений Федерального закона № 131-ФЗ возник в связи с реализацией административно-деликтных региональных законов в части наделения органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по определению перечня должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, по составам административных правонарушений, установленных отдельными законами Иркутской области, в частности, в сфере благоустройства территорий муниципальных образований, перевозке пассажиров и др. С инициативой обсуждения данного вопроса в Законодательное Собрание Иркутской области обратились главы ряда муниципальных образований Иркутской области.
По результатам рассмотрения соответствующего обращения, Законодательным Собранием Иркутской области был сделан вывод о том, что поскольку федеральными законами за органами местного самоуправления не закреплены контрольные функции в сфере благоустройства, перевозки пассажиров, порядка осуществления местного самоуправления, а также не закреплен муниципальный контроль за исполнением муниципальных правовых актов, в настоящее время контроль в рассматриваемых сферах осуществляться органами местного самоуправления не может. Следовательно, основная категория должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных на составление протоколов об административной ответственности, уже закрепленная областными законами в сфере административной ответственности, в настоящее время также не вправе составлять протоколы об административных правонарушениях.
Такая оценка положений Федерального закона № 131-ФЗ со стороны областного законодательного (представительного) органа государственной власти повлекла необходимость обсуждения вопросов в сфере муниципального контроля в региональных рабочих группах с участием представителей исполнительной власти, органов местного самоуправления и прокуратуры.
В итоге неоднократных обсуждений проблематики муниципального контроля в Иркутской области выработана позиция, которую можно определить через следующие положения:
- В соответствии с ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ[5], законами субъектов РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта РФ по решению вопросов, указанных в п. 4–6 ч. 1 данной статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации. Пунктом 6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ в качестве одного из таких вопросов установлено определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Таким образом, принятие закона Иркутской области о наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными законами Иркутской области в сфере административной ответственности, относится к законодательным полномочиям субъекта РФ.
Вместе с тем, наделение органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, не снимет обозначенную проблему, связанную с организацией и проведением муниципального контроля.
- В соответствии с ч. 3 ст. 1.3.1 КоАП РФ в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами РФ, а также при осуществлении муниципального контроля.
Таким образом, осуществление административного действия по составлению протокола об административном правонарушении должностными лицами органов местного самоуправления ограничивается рамками контроля (как делегированного полномочия) или муниципального контроля.
Фактически, наделение органов местного самоуправления полномочиями по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, означает лишь возможность установления органами местного самоуправления, исходя из своих внутриорганизационных особенностей, конкретных должностных лиц, которые вправе составлять соответствующие процессуальные документы, но не передачу органам местного самоуправления полномочий на организацию и осуществление муниципального контроля в сферах, охраняемых законами Иркутской области об административной ответственности.
Следовательно, областной закон, позволяющий органам местного самоуправления самостоятельно определять перечни должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, формально легитимен, но, как и действующие законы Иркутской области об административной ответственности, в части составления протоколов об административных правонарушениях должностными лицами органов местного самоуправления на практике не может быть реализован.
- Комплексный анализ федеральных законов, определяющих основы осуществления муниципального контроля, позволяет также сделать вывод о том, что в настоящее время отношения, связанные с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок, регламентируются только в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Федеральным законом № 294-ФЗ.
Вместе с тем, КоАП РФ помимо обнаружения административного правонарушения в ходе проверок устанавливает и иные обстоятельства, которые являются поводами для возбуждения производства по делам об административных правонарушениях.
Так, согласно ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются в том числе: 1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения; 2) поступившие из правоохранительных органов, а также других государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; 3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации.
При наличии поводов к возбуждению дела об административном правонарушении, указанных в подп. 2 и 3 ст. 28.1 КоАП РФ, требуется проведение мероприятий, направленных на проверку достоверности поступивших сведений (информации), заявлений. Данные мероприятия не подпадают под понятие проверки в контексте Федерального закона № 294-ФЗ. Согласно КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным преимущественно с момента составления протокола об административном правонарушении (подп. 3 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Составить же его может только уполномоченное на это должностное лицо.
- Ответственность за административные правонарушения, составы которых установлены областными законами об административной ответственности, предусматривает возможность назначения административных наказаний в отношении граждан, должностных лиц и юридических лиц. Поскольку согласно примечанию к ст. 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, то в круг субъектов, на которые распространяются нормы, регулирующие порядок и условия осуществления муниципального контроля, не входят только граждане. Следовательно, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях вне рамок муниципального контроля преимущественно в отношении граждан, а также в случаях, когда для установления события административного правонарушения, совершенного индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом, проведение контрольного мероприятия не требуется (например, использование официальной символики муниципального образования с нарушением требований, установленных муниципальными правовыми актами; утрата документа библиотечного фонда, выданного библиотеками во временное пользование). Вместе с тем, по ряду составов административных правонарушений, установленных законами Иркутской области, выявление факта совершения административного правонарушения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возможно только путем проведения проверок (нарушение порядка организации деятельности пунктов приема стеклянной тары, установленного нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; нарушение правил содержания муниципальных кладбищ, установленных органами местного самоуправления и т. д.).
Таким образом, потребуется градация передаваемых областных государственных полномочий по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, не только с учетом субъектов правонарушения, но и конкретных составов административных правонарушений.
Практика передачи областных государственных полномочий, которые реализуются в отношении отдельных категорий субъектов правоотношений, а также выборочных составов административных правонарушений, в Иркутской области отсутствует.
В Иркутской области сформировано мнение о том, что обсуждение целесообразности наделения органов местного самоуправления полномочиями по утверждению перечней должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, возможно только после выработки единого правового подхода в толковании положений федерального законодательства по вопросам организации и осуществления органами местного самоуправления муниципального контроля. Таким образом, решение вопроса о развитии административно-деликтного законодательства Иркутской области осуществляется с существенным запозданием, несмотря на необходимость повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления на стадии возбуждения производства по делам об административных правонарушениях.
В Иркутской области можно наблюдать и еще одно негативное последствие отсутствия прямого указания в Федеральном законе № 131-ФЗ на возможность осуществления муниципального контроля в связи с решением ряда вопросов местного значения, сформулированных в общем виде.
В муниципальных образованиях Иркутской области с 2011 г. начата неоправданная, на наш взгляд, «ревизия» муниципальных правовых актов, принятых по вопросам местного значения, на предмет исключения из них положений, касающихся муниципального контроля в целях приведения их в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ. Следовательно, муниципальные образования по собственной инициативе отказались от важнейшего контрольного инструмента за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами. Выходит, что решение проблем правового регулирования муниципального контроля еще не завершено, так как они нуждаются в дополнительном переосмыслении с учетом подходов к правопониманию норм федерального законодательства на региональном и муниципальном уровнях.
