Ускорение темпов развития социальной сферы в государстве находится в прямой зависимости от коренного пересмотра механизма государственного управления социальными процессами. В этих обстоятельствах административно-правовое регулятивное воздействие на отношения в социальной сфере призвано создать условия для достижения системности и упорядоченности [13, с. 3-4] во всех областях управления социальной сферой. Это, в свою очередь, требует постоянного мониторинга условий и результатов административно-правового регулирования управления в социальной сфере. Следует заметить, что отдельные теоретические и практические вопросы управления социальной сферой сформулированы в работах: Н. С. Волковой, З. П. Замараевой, Е. А. Коротаевой, А. А. Ходусова и др. [2; 14]. В науке, в частности, поднимаются вопросы административно-правовой обеспеченности противодействия коррупции в социальной сфере (А. В. Полукаров), определения состава минимального размера заработной платы (Э. Х. Мягкова), дискриминации в сфере труда и занятости инвалидов (Н. Н. Курова; В. П. Шестаков), финансирования социальных услуг (Н. В. Киселева) и др. [5; 8; 9; 10; 15]. Однако чрезвычайно мало работ, отображающих социальную сферу в контексте системы административно-правового управления ею. Хотя подобные проблемы в социальной сфере существуют и сейчас. Вследствие чего исследование теоретических и административно-правовых аспектов управления социальной сферой приобретают особую остроту.
Не случайно Послание Президента РФ В. В. Путина в 2019 г. сосредоточено, прежде всего, на вопросах внутреннего социального развития. В этом Послании еще раз определено содержание и намечены ориентиры управления социальной сферой, которые отражают соответствующие запросы и ожидания граждан страны. Национальные проекты построены вокруг человека, ради достижения нового качества жизни для всех поколений[1]. Именно поэтому разработка и реализация направлений деятельности в системе управления социальной сферой учитывает цели и задачи Национального плана противодействия коррупции[2], других программных документов, отдельные нормы Указа Президента России «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая 2018 г. № 204[3]. В связи с чем планы мониторинга правоприменения законодательства РФ формируются Минюстом РФ также с учетом национальных целей и стратегических задач развития России. В 2019 г. объектом мониторинга будет сфера охраны здоровья детей, пенсионного обеспечения и др.[4] Так, в 2017–2018 гг.[5] уже проводился мониторинг правоприменения в сферах лекарственного обеспечения населения; оплаты труда; а также негосударственных пенсионных фондов[6]. Что касается сферы негосударственных пенсионных фондов, то следует заметить, что по информации Банка России по состоянию на 15 июля 2018 г. лицензию на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию имеют 65 негосударственных пенсионных фондов, из них 38 являются участниками системы гарантирования прав застрахованных лиц. По итогам 2017 г. объем средств пенсионных накоплений составил 2 635,3 млрд руб.; объем пенсионных резервов – 1 217,5 млрд руб.; число застрахованных лиц – 37 млн чел.; число участников – 6,1 млн чел.; число застрахованных лиц, получающих накопительную пенсию, единовременную выплату средств пенсионных накоплений и срочную пенсионную выплату, составляет 0,4 млн чел.; число участников, получающих негосударственную пенсию, – 1,5 млн чел.; объем выплаты накопительной пенсии, единовременной выплаты средств пенсионных накоплений и срочной пенсионной выплаты – 8,1 млрд руб.; объем выплаты негосударственных пенсий – 59,6 млрд руб.[7] Весомость приведенных цифр, характеризующих только одну из организационно-правовых форм отрасли управления социальной сферой – пенсионного обеспечения – свидетельствует в пользу того, что социальные системы управления относятся к наиболее сложным. Поэтому столь важно определиться с выбором методологии исследования [11]. Выраженный системный характер управления в социальной сфере, а также направлений его реформирования определяет необходимость изучения, как самой социальной сферы, так и управления социальной сферой на базе системных исследований с использованием системного подхода, в основе которого лежит изучение объектов как систем. Тем более что системный подход востребован и применяется в современной юридической науке [4]. Такой подход себя оправдывает, так как само общество в целом с системно-структурной точки зрения в статике предстает в качестве целостной, исторически устойчивой формы (мегасистемы) совместной жизнедеятельности людей. Ее целостность и историческая устойчивость (воспроизводимость и возобновляемость) обеспечивается именно наличием и функционированием ее внутреннего устройства – структуры, которая представляет собой расчлененное и качественно воспроизводимое единство взаимодействующих частей общества. Структура общества возобновляет и организованность общества как целостной системы и определяет порядок действия частей в обществе, не разрушающий его жизнеспособность [12, с. 14]. Одновременно общество со структурно-функциональной точки зрения в динамике – есть сложная динамическая мегасистема с иерархией подсистем различной сложности и организации – экономической, политической социальной, культурной, правовой. Каждая из этих частей – элементов, являясь компонентом, частью системы более высокого уровня – общества в целом, в свою очередь заключает в себе собственные подсистемы, которые тоже подвержены членению. В структуре общества на макроуровне его строения выделяется социальная сфера. В свою очередь в социальную сферу на мезоуровне входят достаточно сложные подсистемы – отрасли, имеющие иерархическую структуру управления, многоуровневую систему финансирования и работающие в трех экономических секторах: государственном, частном и общественном. Структурную организацию социальной сферы на мезоуровне рассматривают в самом общем виде с различных позиций: либо с учетом выполняемых функций – как совокупность мезосистем, каждая из которых несет определенную функцию (образования и здравоохранения, сферы бытовых и культурных услуг, транспортного обслуживания, социального страхования, пенсионного обеспечения и т. п.); либо с учетом содержания в виде совокупности условий, обязанностей и возможностей общества и его членов по удовлетворению и обогащению их потребителей [3, с. 50]. Или, наконец, в частном ракурсе, социальную сферу образуют на мезоуровне лишь социально-экономические объекты и социально-экономические процессы, связанные с потребностями людей, с потреблением людьми материальных и духовных благ [6, с. 104]. В этом смысле основными компонентами социальной сферы являются государство (в роли бюджета всех уровней и внебюджетных фондов), частные институты и кредитно-финансовые учреждения. В любом случае в основе функционирования общества как мегасистемы, социальной сферы общества, как макросистемы, а также всех составляющих ее подсистем на мезоуровне – образования, здравоохранения, культуры, социального обеспечения и страхования, пенсионного обеспечения, лежит управление общностями людей. Системный характер объекта управления – социальной сферы, обусловливает необходимость организации управления такого рода объектом на системной основе. Поэтому речь идет не просто об управлении социальной сферой, а о системе управления. Будучи таковой система управления социальной сферой является одной из подсистем управления обществом, имеющей определенную внутреннюю организацию и функции, связь с другими системами и перспективы дальнейшего развития. Нет однозначного подхода и к построению системы управления социальной сферой. С позиции структурно-функционального подхода система управления социальной сферой представляет собой комплекс подсистем более низкого уровня (класса) – элементов управления и их отношений, закономерно связанных в единое целое. В этом случае структура системы управления социальной сферой включает целые блоки подсистем, среди которых: цели, субъекты, объекты и их связи, принципы, функции, методы, информационные потоки, процессы, технологии, результаты управления. С позиции системно-управленческого подхода система управления социальной сферой имеет уровневую организацию, которая включает [12]: 1) уровень – управляющую подсистему (исполнительные органы государственной власти РФ, государственные органы социальной защиты в центре и на местах, органы местного самоуправления, благотворительные организации, граждане занимающиеся благотворительной деятельностью); 2) уровень – управляемую подсистему (учреждения социальной сферы, а также лица, которые подлежат социальной защите в соответствии с социальным законодательством РФ); 3) уровень – меры по социальной защите и их содержание; 4) уровень – социальный контроль исполнения нормативных актов о социальной защите и ответственность за их нарушение. Здесь управляющая подсистема устроена с учетом особенностей формы государственного устройства в России и принципами федерализма и разделения публичной власти. Поэтому на федеральном уровне социальная сфера управляется всеми властными структурами социального характера: министерствами, департаментами, службами, управлениями. На региональном уровне – соответствующего уровня министерствами, управлениями и департаментами социального предназначения. На муниципальном уровне – органами местного самоуправления, специализированными отделами.
С формально-юридических позиций управление социальной сферой реализуется по нескольким направлениям: нормативно-правовое регулирование, реализация нормативно-правовых установлений и контроль деятельности органов и организаций в социальной сфере [1, с. 6]. Причем правовые документы, регламентирующие вопросы социальной политики и социального обеспечения, принимаются на всех уровнях управления – федеральном, региональном и муниципальном [6, с. 104]. А развитие нормативно-правового инструментария в социальной сфере предопределено стратегическими установками, изложенными в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. (далее Концепция)[8], концепциях развития тех или иных секторов социальной сферы, а также в ряде программных документов отраслевого характера. Здесь главной стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI в., занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан (п. 3 Концепции). Тактические цели предопределяют основополагающие направления деятельности компетентных субъектов в каждой из организационно-правовых форм управления социальной сферой – пенсионным обеспечением и социальным обеспечением, предполагающим выплату различных пенсий, а также пособий компенсирующего и стимулирующего характера установленным категориям граждан. Следует обратить внимание, что нормативно-правовой блок, регулирующий основы пенсионного обеспечения, весьма обширен. Это доказывают результаты мониторинга только за 2017 г., согласно которым лишь в сфере деятельности негосударственных пенсионных фондов в целях совершенствования социального законодательства РФ приняты 5 федеральных законов, а также 19 подзаконных нормативно-правовых актов. Так, в ходе проведения анализа правоприменительной практики по показателю неполноты в правовом регулировании общественных отношений выявлена необходимость законодательного урегулирования вопросов обеспечения застрахованных лиц актуальной информацией о сумме средств пенсионных накоплений, учтенных негосударственным пенсионным фондом на пенсионном счете накопительной пенсии застрахованного лица, и о возможных финансовых потерях при досрочной смене гражданами страховщика. В данный момент вопросы защиты прав застрахованных лиц урегулированы Федеральным законом от 29 июля 2018 г. № 269-ФЗ[9], предусматривающим информирование застрахованных лиц о возможных финансовых потерях при досрочной смене страховщика по обязательному пенсионному страхованию, а также предоставляющим право застрахованным лицам на отказ от смены страховщика по обязательному пенсионному страхованию путем подачи соответствующего уведомления в Пенсионный фонд РФ. Однако эффективность управления системой пенсионного обеспечения до настоящего времени признается крайне низкой. Так, в частности, в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях[10] срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства РФ о негосударственных пенсионных фондах составляет один год со дня совершения административного правонарушения. Вместе с тем на практике привлечь недобросовестные фонды к ответственности не представляется возможным в подавляющем большинстве случаев в связи с истечением срока давности по правонарушению, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 15.29 Кодекса об административных правонарушениях РФ.
Следовательно, социальная сфера как объект управления является сложной большой открытой макросистемой, включающей в себя на мезоуровне подсистемы – отрасли. В свою очередь социальная сфера является частью (подсистемой) общества в целом, которое предстает по отношению к ней системой более высокого порядка – мегасистемой. Поэтому и управление социальной сферой как сложной системой требует системного подхода; финансирования учреждений и организаций социальной сферы из бюджетов разного уровня (федерального, субъекта РФ, муниципального), а также наличия различных организационно-правовых форм собственности, что, в конечном итоге, предъявляет к управлению социальной сферой особые требования [3, с. 51]. Одновременно управление деятельностью в социальной сфере представляет собой стратегическую функцию государства. В этом смысле опыт многих социально ориентированных стран апробировал существование взвешенной системы социальной защиты, которая приводит не только к общему благополучию, но и содействует динамическому развитию экономики, а также стабилизации социальной и политической ситуации в стране. Именно социальная составляющая любого государства должна стать локомотивом в преодолении существующих экономических и политических трудностей [7 с. 23].
С позиций системного подхода само управление социальной сферой видится нам системным образованием – системой, относимой к разряду органических и обладающей всеми основными системообразующими их признаками – системностью, целостностью, организованностью и интегративностью. Необходимость системного анализа управления социальной сферой объективно предопределяется системным характером последней. Обрисованная выше схема структурной организации общества, социальной сферы общества и системы управления ею позволит нам сформулировать имеющее значение для науки административного права определение управления социальной сферой, как целенаправленного системного регулирующего воздействия на реализацию социальной политики в обществе и государстве, осуществляемой в правовой форме через планомерную, непрерывную, организующую по содержанию своего воздействия на управляемые объекты деятельность уполномоченных субъектов управления, которая проявляется в исполнительно-распорядительной форме и преследует цель обеспечения удовлетворения социальных потребностей населения России в сфере социального обеспечения. В этом ракурсе административно-правовое регулятивное воздействие на управление в социальной сфере является базисным, фундаментальным фактором обеспечения не только собственно развития национальной экономики, но и обеспечения национальной безопасности государства. В связи с чем по результатам исследования напрашивается вывод о целесообразности в целях противодействия фальсификациям при переходе граждан РФ из одного пенсионного фонда в другой внести изменения в ст. 4.5 Кодекса об административных правонарушениях РФ в части увеличения срока исковой давности за нарушение требований законодательства России, касающихся деятельности негосударственных пенсионных фондов, до двух лет со дня совершения административного правонарушения.
