Постановка проблемы. Правотворческая работа и правоприменительная практика городских самоуправлений Российского государства в начале ХХ в. имеет не только теоретическое, но и научно-практическое значение. Решид Медиев до своего избрания депутатом Государственной Думы второго созыва и после её роспуска, являлся членом городской управы и занимал должность заступающего место городского головы Карасубазара, успешно проявил себя в правотворческой деятельности. Он также был председателем строительной комиссии, членом комиссии по квартирному вопросу при городской управе, членом попечительского совета при мужской гимназии, председателем мусульманского благотворительного общества (джемиет хайрие).
По архивным документам установлено, что Р. Медиев на первый срок был избран гласным в городскую думу и членом управы летом 1906 г. На второй срок он был избран гласным 5 августа 1910 г., а с 7 сентября избрался заступающим место городского головы и занимал эту должность вплоть до своей смерти в мае 1912 г.
В исследуемый период городской голова Карасубазара Илья Борисович Шишман был преклонного возраста, часто болел, выезжал на лечение за границу. 20 февраля 1911 г. он, по возвращению из-за границы, где проходил очередной курс лечения, написал обращение на имя Таврического губернатора, в котором просил о своем увольнении. Уже 22 февраля распоряжением губернатора Таврической губернии В. В. Новицкого Илья Борисович был уволен. 2 мая 1911 г. и до конца текущего четырехлетия на должность городского головы городской думой избирается Бабакай Эммануилович Бобович. Вновь избранный городской голова, как и его предшественник, проживал в Симферополе, не всегда имел возможность приезжать в Карасубазар и проводить ежемесячные собрания городской думы, особенно в осенне-зимний период. Заседания думы обычно начинались в 19.00 или 20.00 по местному времени и заканчивались как правило в 23.00. Тем более он не мог присутствовать на чрезвычайных заседаниях городской думы, решения о проведении которых принимались в короткие сроки. В сложившихся условиях значительная часть правотворческой работы при городском голове И. Б. Шишмане и особенно при Б. Э. Бобовиче ложилась на плечи члена городской управы и заступающего место городского головы Р. Медиева. Таким образом, правотворческая практика городского самоуправления Карасубазара имела свои особенности. В силу сложившихся обстоятельств основная нагрузка правотворчества ложилась на плечи заступающего место городского головы.
При написании статьи за основу были взяты нормативно-правовые акты, разработанные, рассмотренные, утвержденные и подписанные под руководством заступающего место городского головы Р. Медиева. Принимая во внимание сложившуюся практику, очевидно, что подавляющая часть проектов обязательных постановлений городской думы Карасубазара была разработана именно Решидом Медиевым.
Важно отметить, что правотворческая инициатива Решида Медиева на посту заступающего место городского головы ранее не была предметом научного исследования.
Основная часть. Благоустройство Карасубазара, сохранившего традиции восточного города и состоявшего из кварталов (маале) Шангирей, Аджибей, Аджиарслан, Карахалиль, Улуханий, Чильтерли, Али эфенди, Ениджами, Бахчеичи, Тахтаджами, Шамрат, Шор джами, Карачора, Биюк джами, Хан джами, Йылдырым, Аджимаале, Джанкой, Аджи Осман, сходящих к центру города с площадью, центральной мечетью и рынком – Чарсув, во многом зависело от финансового обеспечения.
Благоустройство города Решиду Медиеву виделось в первую очередь через расширение и развитие банковской сферы. В 1907 г. в Карасубазаре был открыт городской общественный банк. Журнал заседания первого очередного собрания карасубазарской городской думы от 12 января 1912 г. с участием 16 гласных под руководством городского головы Б. Э. Бобовича зафиксировал факт рассмотрения вопроса о работе городского общественного банка. В частности, отмечалось, что городской общественный банк дал мощный толчок торговым предприятиям всего города и прилегающего уездного района. Сознавая важную роль кредита в торговле, дирекция банка с 10 000 рублей основного капитала увеличила его до 20 000 рублей, а затем до 45 000 рублей. Вместе с отчислением прибыли банка основной капитал достиг 62 000 рублей. В городе настолько быстро развивалась торговля, что портфель банка превысил 600 000 рублей. В банк поступали векселя не только надежных, но и очень богатых людей. За пять лет работы банка ни одной копейки прибыли с банка не было списано. В 1908 г. на 10 000 рублей основного капитала банк получил 4 016 рублей 37 копеек прибыли или 40 %. В 1909 г. соответственно на 12 036 рублей 68 копеек 7539 рублей 80 копеек прибыли, что составило 62 %. В следующем 1910 г. на 25 806 рублей 58 копеек основного капитала прибыль составила 8 120 рублей 21 копейку или 31 %, в 1911 г. на 29 866 рублей 689 копеек основного капитала прибыль составила 12 000 рублей или 40 %. В 1912 г. на 62 000 рублей основного капитала планировалось получить 20 000 рублей прибыли, что должно было составить свыше 30 % на основной капитал. Ввиду изложенных данных городская управа ходатайствовала перед собранием городской думы увеличить основной капитал городского банка еще на 15 000 рублей. По результатам рассмотрения вопроса собрание постановило открытым голосованием единогласно поручить городской управе изыскать средства к увеличению основного капитала городского общественного банка[1].
В целях благоустройства Карасубазара городским самоуправлением также прилагались усилия по привлечению и расширению деятельности других финансовых учреждений в городе. Это во многом было связано с тем, что в городе громадное большинство зданий в оценке своей не превышали каждое в отдельности 5 000 рублей. Между тем оперировавший в городе Донской земельный банк не удовлетворял запросам общества, так как не выдавал ссуд под залог недвижимых имуществ, оцененных ниже 5 000 рублей. С целью решения этого вопроса городская дума 31 января и 26 февраля 1911 г. обратилась с ходатайством за № 308 к Таврическому губернатору за разрешением дать возможность осуществлять операции в городе Симферопольскому городскому кредитному обществу по выдаче ссуд под залог недвижимых имуществ[2]. Многие карасубазарцы для решения кредитных операций были вынуждены отправляться в Симферополь и осуществлять финансовые операции в банках губернского города.
Собрание городской думы в своем обращении, принимая во внимание, что в г. Карасубазаре громадное большинство зданий в оценке своей не превышало каждое в отдельности 5 000 рублей, а Симферопольское городское кредитное общество выдавало ссуды, начиная с оценки в 400 рублей, что вполне соответствовало потребности домовладельцев города и что при залоге недвижимых имуществ в Симферопольском городском кредитном обществе, необходимые формальности выполнялись быстрее и удобнее, ввиду близости к Карасубазару Симферополя в сравнении с местопребыванием Донского земельного банка в Таганроге постановило: уполномочить городскую управу возбудить мотивированное ходатайство о разрешении в г. Карасубазаре операций Симферопольского городского кредитного общества по выдаче ссуд под залог недвижимых имуществ.
По мнению городского собрания, открытие Симферопольским городским кредитным обществом своих операций в г. Карасубазаре должно было оздоровить город в санитарном отношении и улучшить гигиенические условия жизни горожан в квартирах. Выдача доступного долгосрочного кредита давала возможность домовладельцам полнее и лучше выполнять санитарные требования по устройству, как зданий, так и дворов. Поднимаемая проблема была актуальной ввиду постоянных вспышек различных эпидемий вообще и холерной эпидемии, в особенности. Благоустройство зданий дорог, тротуаров должно было разрешить к лучшему и другой больной вопрос города – обеспечить доступные квартиры с должными гигиеническими условиями для жителей[3].
Предоставление доступного долгосрочного кредита для жителей города, по мнению гласных, должно было способствовать строительству новых более или менее лучших по внешности домов, что также должно было принести городу большую пользу в отношении благоустройства. Предполагалось, что новые постройки вызовут спрос на участки земли, а это в свою очередь, предоставит городу возможность по более высокой цене продавать пустые участки земли. Этими мерами предполагалось пополнить городскую казну[4].
Отношением от 4 марта 1911 г. за № 548 ходатайство городской управы Карасубазара от 26 февраля 1911 г. № 308 губернатором Таврической губернии было доведено министерству финансов. В ответ особенная канцелярия по кредитной части министерства финансов уведомила губернатора, что правление Симферопольского городского кредитного общества в июле минувшего года уже возбуждало такое ходатайство перед министром финансов. Однако министр нашел преждевременным расширение района операций упомянутого кредитного учреждения, ввиду обнаруженных правительственной ревизией в 1909 г. значительных недочетов в эмиссионной деятельности общества[5]. В ответе кредитная канцелярия также просила губернатора поставить в известность Карасубазарскую городскую управу[6].
Благоустройство города было одной из насущных и неотложных задач. В 1911 г. на основании решений городской думы в городе замостили Большебазарную, Фонтанную площади, а также Базарный переулок. Работы обошлись в 10 268 рублей 25 копеек. Оплата подрядчику производилась наличными деньгами в размере одной трети. Остальная сумма была покрыта краткосрочными векселями, которые подрядчик мог учитывать в кредитных учреждениях или у частных лиц. При этом проценты оплатила городская управа. В последующем городская управа погасила первую половину векселей в конце 1912 г., а вторую половину в конце 1913 г. В связи с тем, что подрядчику необходимо было выплатить одну треть деньгами, городская управа обратилась в городскую думу с просьбой разрешить использовать 3 422 рубля 75 копеек из запасного капитала. Собрание городской думы, рассмотрев вопрос и принимая во внимание, что деньги направляются на благоустройство города, единогласно постановило удовлетворить ходатайство[7].
В связи с этим 9 января 1912 г. городская управа Карасубазара за подписями председателя городской думы и городской управы Б. Э. Бобовича и члена управы Р. Медиева обратилась к Таврическому губернатору с прошением утвердить постановление городской думы от 15 декабря 1911 г. по вопросу о разрешении городской управе взять безвозвратно из сумм городского запасного капитала 3 422 рубля 75 копеек. Деньги предполагалось направить на покрытие расходов, чтобы замостить другие городские площади[8].
В смету расходов в 1912 г. были включены ассигнования на сооружение мостовых, водопровода, здания для полиции и городского банка. Городской управой были заранее приобретены чугунные трубы и другие принадлежности. Также, используя зимнее время, управа по более низкой цене закупила камень для мостовых, для постройки зданий и другой строительный материал. С наступлением строительного сезона городской управе необходимо было получить займы из запасного капитала в сумме 49 008 рублей 65 копеек в связи с чем она обратилась к Таврическому губернатору с ходатайством о возможном ускорении рассмотрения вопроса министерством внутренних дел[9].
1 июня 1912 г. министерство внутренних дел в лице главного управления местного хозяйства (отдел городского хозяйства) рассмотрело ходатайство городской думы и приняло решение об удовлетворении ходатайства Таврического губернского по земским и городским делам присутствия с учетом, чтобы погашение указанной суммы осуществлялось равными суммами в течение 10 лет начиная с 1913 г.[10].
Бюджет города пополнялся и другими источниками. Так, в 1911 г. на основании правил от 2 ноября 1842 г. карасубазарская городская дума в разное время передала частным лицам под разведение садов и виноградников, в общей сложности 58 десятин 1000 кв. саженей. Согласно правилам, лица, получившие земли были обязаны в течение трех лет развести сады и виноградники с правом передачи их потомкам при соблюдении агротехнической культуры. Но в результате получилось так, что данная земля не являлась городской. При этом она была и не частной. Соответственно город имел право взимать с владельцев этих земель по 30 копеек с десятины в год. Ввиду поступления в городскую управу ходатайств о передаче этих земель в частную собственность, управа пришла к выводу о возможности продать эти земли из расчета 200 рублей за десятину. Соответственно казна города должна была пополниться на 12 тысяч рублей. Помимо этого, земля, перешедшая в частную собственность, также облагалась налогом. Городская дума в заседании 2 сентября 1911 г. поддержала решение городской управы города. Городская дума поддержала также это предложение ввиду того, что эти земли нельзя было вернуть в собственность города. С этим прошением городская дума обратилась в Таврическое по земским и городским делам присутствие, которое поддержало инициативу городской думы и соответственно представило министру внутренних дел, что со стороны присутствия не встречается препятствий в разрешении Карасубазарской городской думы передать земли в собственность их владельцам[11].
Реализованные мероприятия по передаче земли в частную собственность пополнили казну города для его последующего благоустройства.
В целях благоустройства города Решид Медиев, будучи председателем строительной комиссии, предложил разработать проект постановления о порядке содержания зданий и стен, выстроенных из калыба, других материалов и заштукатуренных глиной. На основании выписки из постановления очередного собрания городской думы от 12 января 1912 г. следует, что городская управа разработала и предложила городской думе утвердить проект «О порядке содержания зданий и стен, выстроенных из калыба и других материалов, но заштукатуренных глиной». Проект, разработанный Решидом Медиевым, был единогласно утвержден городской думой открытым голосованием и подписан заступающим место городского головы. На основании принятого решения городской думы домовладельцев города обязали заштукатурить и выбелить известью, принадлежащие им здания и заборы. Исключение составили ограждения вокруг садов, находящихся на окраинах города. В примечании указывалось, что все вновь возводимые постройки в городе должны были соответствовать постановлению думы, и приведены в порядок в течение года после завершения постройки[12].
Насколько Решид Медиев грамотно подходил к решению вопросов городской жизни, отстаивая интересы горожан, свидетельствует следующий факт. В заседании первого очередного собрания Карасубазарской городской думы 12 января 1912 г. по ходатайству городской управы рассматривался вопрос о продаже городской канавы. В частности, он отметил, что выступает против продажи городского имущества. Однако в данном случае он поддержал идею продажи канавы. По его мнению, «город продает воздушное пространство»[13].
В заседании 9 марта 1912 г. с участием городского головы Б. Э. Бобовича обсуждался вопрос устройства дорог, мостовых. Часть членов думы выступили за то, чтобы замостить центральную улицу Ильинскую, проезд через Малобазарную площадь от конца Ильинской улицы до площади императора Александра II. Выступая по данному вопросу, Решид Медиев отметил, что хорошо устроенное шоссе может быть и долговечнее мостовых, построенных из местного камня. Однако они дороже. По этому расчету все средства, ассигнованные на замещение нескольких улиц, пойдут на устройство хорошего шоссе только по одной Ильинской улице. Остальные улицы по-прежнему будут утопать в грязи. «По моему мнению, – отметил заступающий место городского головы, – лучше построить менее прочные мостовые, но всем улицам и избавить население от грязи хотя бы на пять лет, чем хорошее дорогое шоссе по одной улице». Однако предложение Решида Медиева было отклонено и было принято решение, утвержденное ранее 23 ноября 1911 г.[14]
Конец XIX–начало ХХ вв. характеризуется электрификацией крупных городов России. В Крыму в Симферополе, Севастополе, Ялте и Евпатории строятся линии электропередач для освещения центральных улиц. Это вдохновило Р. Медиева на электрификацию Карасубазара и строительство трамвайной линии в городе. Данная инициатива нашла свое отражение в проекте договора от 1912 г., который предусматривал проведение в городе систем электроснабжения и освещения.
В процессе составления договора были определены две стороны, на которые возлагалась ответственность по реализации мероприятий, направленных на улучшение уровня жизни горожан. Этими сторонами выступили городское управление и предприниматель Анна Сергеевна Алтуджы.
Так, карасубазарским городским управлением на время действия договора предоставлялось исключительное право (пункт 1–2) на меры по установке на территории города столбов для электрических проводов, прокладывать кабели, устанавливать распределительные будки, трансформаторы и иные приборы, осуществлять другие мероприятия по проведению коммуникаций. При этом городскому управлению запрещалось самостоятельно принимать участие в вышеуказанных мероприятиях, а также предоставлять это право другим подрядчикам, что следует из пункта 2, где сказано следующее: «Городское управление в течение срока договора не вправе само устанавливать столбы для электрических проводов и прокладывать воздушные и подземные кабели для передачи электрической энергии и не может предоставлять это право другим».
Проект договора, также включал в себя освещение улиц пятнадцатидуговыми желтопламенными фонарями, а также установление 200 ламп накаливания в пунктах, указанных городским управлением. При этом в соответствии со строительным уставом регламентировался порядок произведения монтажных работ по установке фонарных столбов и средств освещения. Также данным договором подрядчика обязали обслуживать линии снабжения электричеством и освещение улиц.
Договор предусматривал смету расходов, количество часов на освещение улиц. В случаях отступления от утвержденной городским управлением табели времени освещения, подрядчик подвергался штрафу в размере 10 рублей за каждый час. За освещение города городское управление должно было оплатить предпринимателю 275 рублей в месяц в пределах 1 800 часов горения ламп в год.
В пункте 10 содержалось право обжалования положений договора. Так, в случае несогласия предпринимателя с постановлением городского управления о наложении штрафов, предусмотренных договором, предусмотрено право обжаловать решение городского управления в городскую думу или в экспертную комиссию. Помимо этого, предусматривалась возможность освобождения от всякой ответственности и уплат штрафов в случаях, когда прекращение энергии происходило по форс-мажорным обстоятельствам, которые не могли быть предусмотрены или предотвращены. За пользование электроэнергией частными лицами взималась плата в размере 25 копеек за киловатт-час, при этом отдельно для городской управы, городского банка, полиции, городской аптеки и городской больницы сумма была не более 15 копеек за киловатт-час. Обязанности по установлению счетчиков возлагались на подрядчика.
Пункт 21 договора в соответствии с планом города устанавливал границы городских кварталов, где подрядчик должен был обеспечить освещение в обязательном порядке.
Согласно пункту 22, лицам, которые находились вне пределов плана города, предоставлялось право присоединения к городской сети. Все сопутствующие расходы возлагались на данное лицо, с одновременным повышением платы за пользование электроэнергией.
Данный договор предполагалось заключить на 12 лет с правом продления на последующие 8 лет. Городская дума в случае непродления договора выплачивала неустойку в размере 50 000 рублей. Такая же ответственность возлагалась и на предпринимателя. Меры ответственности, в первую очередь, возлагались на стороны в случаях, в которых не уведомляли другую сторону по установленному сроку – за год до окончания срока.
Договором предусматривались обязанности для подрядчика, которые включали в себя следующие положения:
– за пользование исключительным правом предоставления услуг электроснабжения уплачивается 3 процента с валовой годовой выручки;
– предоставление в городскую управу ежегодных отчетов о валовой прибыли предприятия;
– обязанность внести залог в сумме 3 000 рублей, которые возвращались в случае исполнения положений договора по проведению электроэнергии в город.
Договором предоставлялось право городскому управлению производить контроль уличного освещения и электрических станций. Помимо отчетов о прибыли предприятие было обязано предоставлять отчеты о состоянии электросетей, функционирующих в городе.
В заключительных положениях были приложены дополнительные документы, в частности технический проект городской сети. Подготовленный пакет документов городское управление в дальнейшем должно было предоставить на утверждение в Таврическое губернское по земским и городским делам присутствие[15].
Однако губернатором Таврической губернии по проекту договора были сделаны существенные замечания. Так, городскому самоуправлению было предложено исключить из проекта договора термин «исключительное» и «в черте собственной недвижимости», как противоречащие действующему законодательству. Пункт 26 проекта обязывал город по истечении 12 лет вновь его подписать на следующие 8 лет. В случае отказа городского самоуправление должно было выплатить неустойку в пользу компании в размере 50 000 рублей. По этому пункту договора губернатор изложил свое видение. В частности, отмечалось, что данный пункт нарушает интересы населения, так как является обременительной и несоразмерной с той незначительной суммой, которой рискует концессионер. Также было указано на необходимость закрепления в договоре обязательного представления концессионером технического проекта на утверждение Строительного отделения Таврического губернского правления. Проект договора должен был предусмотреть обязательство предпринимателя при производстве работ придерживаться общих для империи правил, а именно применять предохранительные меры с целью предотвращения несчастных случаев при эксплуатации электросетей. По проекту договора были высказаны и другие замечания. Городской управе рекомендовалось доложить городской думе о внесении изменений в проект договора. В своем обращении губернатор отметил, что в случае, если дума не учтет сделанные замечания, он передаст проект договора на рассмотрение Таврического по земским и городским делам присутствия. Следует отметить, что городская дума учла не все предложения губернатора, но при этом внесла новые поправки, ранее отсутствовавшие в проекте договора[16].
В целях борьбы с пожарами впервые городская управа приобрела в 1911 г. пожарный насос и две бочки.
Городской управой, на основе полученных материалов с большинства городских управлений Таврической губернии, были выработаны условия, на основании которых гражданам предоставлялось право устраивать и размещать киоски и рамы. Непосредственно на гражданина З. О. Рогана была возложена обязанность на безвозмездной основе размещать на всех киосках и вывесках объявления, и в обязательном порядке – постановления, принятые городским общественным управлением, полицейским управлением, приставом г. Карасубазара. Предоставив такое право гражданам, городская управа лишалась права на заключение договоров с другими контрагентами, а также возможности использования других средств размещения текстовых документов[17].
Одним из главных источников доходов для большинства городских поселений Российской империи был установленный действующим городовым положением в пользу городов оценочный с недвижимых имуществ сбор. Размер сбора был определен законом в десять процентов чистого дохода с имуществ или 1 % стоимости. В 1912 г. расходы города составили 119 422 рубля 1 копейку, в том числе расходы по содержанию правительственных сооружений – 175 рублей 99 копеек, содержание городского общественного управления и сиротского суда – 12 935 рублей, воинская квартирная повинность – 100 рублей, содержание городской полиции – 10 540 рублей, содержание пожарных команд – 1 895 рублей. На благоустройство города было израсходовано 12 800 рублей, на содержание городских сооружений и предприятий – 11 000 рублей, на народное образование – 11 245 рублей, общественное призрение – 185 рублей, на медицинскую, санитарную и ветеринарную помощь – 9 600 рублей, на уплату налогов – 875 рублей, на содержание принадлежащих городу недвижимых имуществ – 25 350 рублей, на уплату долгов – 18 217 рублей 2 копейки. Другие расходы составили 3 504 рубля. В целом смета расходов была составлена на основании городового положения, требований правительства, земских учреждений, постановлений думы а также контрактов, заключенных городской управой с разными лицами[18].
Подводя итоги правотворческой работы Решида Медиева на посту заступающего место городского головы, следует отметить, что он активно принимал участие в работе городского самоуправления Карасубазара, разрабатывая проекты обязательных постановлений, направленных на благоустройство города. Правотворчество городского самоуправления было направлено в первую очередь на благоустройство улиц, общественных зданий, площадей, дорог, тротуаров. Правотворческая работа по благоустройству Карасубазара под руководством заступающего место городского головы Решида Медиева была эффективной и результативной. За короткий срок была проделана огромная работа по улучшению качества жизни карасубазарцев. В оценке современников Решид Медиев представлялся как человек, который пробудил город Карасубазар от вековой спячки и вселил в него кипучую жизнь, а сам Карасубазар стал одним из образцовых городских самоуправлений Таврической губернии.
