В силу п. 1 ст. 222 ГК РФ самовольной постройкой признается жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Как гражданское, так и градостроительное законодательство устанавливает, что самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет (ст. 222 ГК РФ, п. 3 ст. 25 Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ[1]).
Первоначально стоит разобраться с порядком сноса самовольных построек. Обязанность сноса самовольно возведенной постройки лежит на лице ее возведшей (добровольный снос). И только в случае бездействия со стороны этого лица (в самом широком смысле) заинтересованные лица вправе обратиться в компетентный орган с требованием о сносе самовольной постройки (принудительный снос). Последний подразумевает, что снос будет производиться не самим лицом, осуществившим самовольное строительство, а другим лицом за его счет.
На практике применяются два альтернативных порядка сноса самовольных построек: судебный, когда заинтересованное лицо обращается с соответствующим требованием в суд, и административный. Суть последнего сводится к тому, что органами государственной власти и местного самоуправления создаются специальные органы (комиссии), которые осуществляют мониторинг строительных площадок в пределах соответствующей территории, выявляют допущенные нарушения при строительстве и предъявляют требования об их устранении, в том числе и вынесение в административном порядке решения о сносе самовольной постройки. Вопрос о возможности существования такого порядка сноса встал при рассмотрении судами дел об оспаривании решений названных комиссий о сносе самовольных построек (гл. 24 АПК РФ). При этом судебная практика в большинстве своем склоняется к отрицательному отношению к самой возможности принятия решения о сносе самовольной постройки в административном порядке. Основанием для такого подхода является ст. 35 Конституции РФ, в силу которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а также общие положения гражданского законодательства, запрещающие произвольное вмешательство государства в частные дела[2].
В теории и практике предпринимаются попытки опровергнуть указанную позицию со ссылкой на п. 2 ст. 222 ГК РФ, в силу которого право собственности на самовольную постройку не возникает. В частности, указывается, что исходя из того, что самовольная постройка не является объектом гражданских прав, поэтому ее снос непосредственно не затрагивает имущественные права и законные интересы лица, осуществившего строительство [5, с. 27].
Однако такой аргумент принять нельзя, потому что основанием для вынесения решения о сносе является квалификация соответствующей постройки как самовольной, и, как следствие, отсутствие права собственности на спорный объект. При этом вопрос о наличии или отсутствии права собственности может решить только суд.
Кроме того, в ст. 222 ГК РФ речь идет о том, что право собственности на самовольную постройку не возникает как на объект недвижимого имущества. Однако представляется, что застройщик обладает правом собственности на возводимый объект строительства, как на объект движимого имущества, как на комплекс строительных материалов. Строительство осуществляется всегда из строительных материалов, которые находятся на праве собственности у предоставившей эти строительные материалы стороны до момента их фактического использования в работе. С этого момента юридически соответствующие материалы погибают, становясь частью единого целого (строящегося объекта).
Отсюда следует, что решение о сносе самовольной постройки, принятое в административном порядке, затрагивает право собственности застройщика на объект строительства, и мы имеем дело не с чем иным, как с лишением имущества в административном порядке, что прямо нарушает ст. 35 Конституции РФ. Следовательно, в ныне существующем правовом регулировании возможен только один порядок сноса самовольных построек — судебный.
В завершении рассмотрения вопроса о порядке сноса самовольных построек стоит указать на то, что в литературе предлагается третий вариант сноса: владелец земельного участка вправе собственными силами разрушить самовольную постройку с отнесением затрат на счет правонарушителя [7, с. 31]. Основывается данное мнение на положении ст. 14 ГК РФ, которая допускает самозащиту гражданских прав. Однако способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения. Поэтому применение самозащиты в отношении самовольных построек может обернуться произволом. Ведь даже в этом случае необходимо соблюдать баланс интересов и собственника земельного участка, и застройщика как владельца стройматериалов, право истребовать которые у него сохраняется.
На практике возникает множество проблем, связанных со сносом самовольных построек. При их решении ключевым является определение правовой природы требования о сносе самовольной постройки.
Следует согласиться с М. А. Ероховой в том, что в ст. 222 ГК РФ включено два элемента: частноправовой и публично-правовой. Спор о сносе строения в связи с несоблюдением строительных нормативов правил оказывается административным, а спор о сносе строения, возведенном на чужом земельном участке, — частноправовым [2, с. 18]. Учитывая сказанное, рассмотрим три основных подхода к решению вопроса о правовой природе иска о сносе самовольно возведенного строения.
В рамках первого подхода требование о сносе самовольной постройки квалифицируется как виндикационный иск [10, с. 154]. Этот подход встречается в судебной практике. Так, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 2 октября 2008 г. по делу № А56-22962/2007 сказано, что иск о сносе самовольной постройки должен квалифицироваться как виндикационное требование, поскольку факт существования самовольной постройки уже сам по себе нарушает владение земельным участком, на котором постройка расположена.
В рамках второго подхода рассматриваемое требование определяется как негаторный иск. Так, М. А. Ерохова отмечает, что требование собственника земельного участка о сносе самовольной постройки по ст. 222 ГК РФ подпадает под признаки негаторного требования: это иск об устранении нарушений вещного права, которые не связаны с лишением владения, т. е. предмет и содержание этих требований совпадают [2, с. 18].
По мнению Н. Б. Щербакова к выводу о том, что иск о сносе самовольной постройки есть не что иное, как негаторное требование, можно прийти двумя путями: либо вообще отождествив иск о сносе, заявленный собственником, а равно иным субъектом негаторного требования, с негаторным иском, либо применив нормы о негаторных требованиях к иску о сносе на основании аналогии закона (ст. 6 ГК РФ) [13, с. 137].
Преимущество такой позиции заключается в том, что в соответствии со ст. 208 ГК РФ исковая давность не должна распространяться на требование собственника земельного участка о сносе самовольной постройки по ст. 222 ГК РФ.
В большинстве своем судебная практика исходит из того, что требование о сносе самовольной постройки подпадает под действие ст. 304 ГК РФ[3]. Так, в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 21 сентября 2009 г. № А38-192/2009 указано, что иск о сносе самовольной постройки по существу является требованием об устранении препятствий собственнику в пользовании участком и способом защиты вещного права, предусмотренным ст. 304 ГК РФ. А в постановлении ФАС Московского округа от 19 мая 2009 г. № А41-5176/08 высказана позиция, что поскольку нахождение на земельном участке незаконно возведенных ответчиком объектов препятствует использованию в полной мере земельного участка его собственником и уполномоченными им лицами, но не ведет к лишению истца владения земельным участком, данный иск правильно расценен как негаторный.
Однако стоит отметить, что в постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» отсутствуют положения, позволяющие отождествить требование о сносе самовольно построенного объекта недвижимости с негаторным иском, несмотря на то, что в этом постановлении есть целый раздел, посвященный спорам, связанным с самовольной постройкой (пп. 22–31).
Сторонники третьего подхода, устраняясь от принятия конкретного решения, нашли компромисс и квалифицировали иск о сносе самовольной постройки как требование о восстановлении положения, существовавшего до нарушения права, и пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения (ст. 12 ГК РФ) [6, с. 114; 4, с. 62].
Вопрос о лицах, имеющих право заявлять требование о сносе самовольно возведенной постройки, должен решаться с учетом того, что спор о сносе строения в связи с несоблюдением строительных нормативов и правил является административным и может быть инициирован соответствующими государственными органами, а спор о сносе строения, возведенного на чужом земельном участке, — частноправовым [8, с. 29].
Первоначально рассмотрим то, как решается этот вопрос при заявлении иска о сносе в частноправовом порядке. Исходя из толкования положений ст. 4 АПК РФ, ст. 222, гл. 17 ГК РФ, гл. III и IV ЗК РФ, круг лиц, которые вправе заявить требование о сносе самовольной постройки, законом определен. К таковым относятся лица, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которых находится земельный участок, где осуществлена постройка[4].
Так, по делу № А60-17072/2005-С2, рассмотренному Арбитражным судом Свердловской области истцу, обратившемуся с иском о сносе самовольно построенного ангара арочного типа, в удовлетворении исковых требований было отказано, поскольку на момент обращения в суд он не являлся ни владельцем, ни пользователем земельного участка, на котором расположена самовольная постройка, а следовательно, не имеет права снести данный объект.
Земельные участки в РФ могут находиться как в частной собственности, так и в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно ст. 125 ГК РФ от имени РФ и субъектов РФ выступать в суде могут органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Требование о сносе строения в связи с несоблюдением строительных нормативов и правил является публично-правовым, и, как следствие, может предъявляться только компетентными органами.
Ни один из федеральных законов прямо не предусматривает права какого-либо органа на предъявление иска о сносе самовольной постройки. Но, исходя из смысла статьи, можно сделать вывод о том, что с подобным требованием вправе обратиться орган, наделенный полномочием контролировать соблюдение строительных норм и правил. Государственный строительный надзор в Российской Федерации осуществляет Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору[5]. Поэтому именно эти органы должны представлять интересы РФ и субъектов РФ, инициируя снос самовольных построек в суде по делам о нарушении градостроительных норм и правил.
На практике наибольшее количество подобных судебных споров инициируют органы местного самоуправления. В случае возведения самовольной постройки имеет место нарушение правомочий муниципального образования по регулированию и планированию застройки территории, что дает возможность органу местного самоуправления предъявить иск о сносе самовольной постройки [9, с. 39].
Дискуссионным является вопрос о возможности предъявления подобного иска лицом, осуществившим постройку. В пользу положительного ответа можно указать на отсутствие запрета для этого и на то, что права такого лица, безусловно, затрагиваются при возникновении спора о сносе строения. Здесь уместно привести мнение К. И. Скловского о том, что лицо, осуществившее самовольную постройку и являющееся собственником стройматериалов, вправе разобрать постройку без решения суда [12, с. 193]. Однако такой путь без судебного вмешательства возможен только при отсутствии препятствий со стороны третьих лиц, ими могут быть фактические владельцы строения.
Конечно же, нельзя включать в круг субъектов, имеющих право обращаться с иском о сносе самовольной постройки, лицо, ее осуществившее. В достаточной мере права лица, осуществившего самовольную постройку, могут быть защищены в рамках гл. 20 ГК РФ. Самовольный застройщик, не будучи лицом, обладающим правомочиями собственника в отношении самовольной постройки, остается собственником стройматериалов, используемых при ее создании. В этом случае при условии, если будет доказана принадлежность материалов лицу, осуществившему строительство, оно не лишается возможности истребовать свое имущество.
На практике встречаются случаи, когда с требованием о сносе самовольных построек обращаются органы прокуратуры. Вместе с тем права прокурора на участие в арбитражном процессе ограничены ст. 52 АПК РФ, в силу которой он в определенных случаях вправе заявлять в арбитражный суд следующие требования: о признании недействительными сделок, о применении последствий недействительности сделки, о признании недействующими нормативных правовых актов, о признании недействительными ненормативных правовых актов. Требование о сносе самовольных построек в ст. 52 АПК РФ не упомянуто, в связи с чем единственным с точки зрения арбитражного процесса выводом является то, что прокурор не имеет права заявлять в арбитражный суд о сносе самовольной постройки.
В качестве лиц, заинтересованных в сносе самовольных построек, в ст. 222 ГК РФ указываются лица, полагающие, что в результате возведения самовольной постройки нарушены их права и охраняемые законом интересы, причиняется вред или создается угроза их жизни, здоровью и иным благам. В литературе высказывается мнение, что данным лицам не следует представлять право инициировать снос самовольной постройки в порядке ст. 222 ГК РФ. Защищать свои права они могут, используя иные правовые механизмы, предусмотренные ГК РФ: возмещение вреда, устранение препятствий к пользованию имуществом и т. д. [11, с. 42].
Однако нет оснований согласиться с таким мнением. С трудом можно представить суд, который откажет в иске о сносе самовольной постройки по основанию незаинтересованности истца в предъявленных требованиях, если это лицо докажет, что сохранение постройки нарушает его права и законные интересы либо создает угрозу его жизни или здоровью. Такое решение суда может быть квалифицировано только одним образом — оно является отказом в правосудии, что нельзя признать допустимым. Другое дело, что соответствующий истец должен доказать, что сохранение постройки нарушает его права или интересы либо создает угрозу его жизни или здоровью [13, с. 132].
Истцом по требованию о сносе самовольной постройки может быть и арендатор земельного участка[6]. Согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует о том, что судьи возлагают обязанность по сносу самовольной постройки на лицо, осуществившее постройку. На практике не возникает особых затруднений в случаях, когда самовольную постройку осуществило лицо, во владении которого находится постройка на момент рассмотрения спора. Такое лицо обоснованно признается надлежащим ответчиком по делу. Под лицом, осуществившим постройку, следует понимать и правопреемника этого лица в случаях, когда правопреемство осуществлено в результате реорганизации лица, осуществившего постройку[7].
С применением последствий самовольности постройки — возложением обязанности снести ее — связано важное требование: необходимо доказать, что то лицо, к которому это требование предъявляется, произвело постройку.
Так, в деле № А60-22067/2005-С3, рассмотренном Арбитражным судом Свердловской области, в удовлетворении исковых требований о признании самовольной постройки и обязании ее снести отказано, поскольку основанием заявленных истцом требований является то обстоятельство, что ответчики самовольно осуществили постройку на принадлежащем истцу земельном участке, однако доказательств того, что ответчики являются лицами, осуществившими самовольную постройку, истцом не представлено и в материалах дела не имеется.
При рассмотрении исковых требований о сносе самовольной постройки суд обязан, в первую очередь, установить, что спорный объект недвижимости является самовольной постройкой, т. е. отвечает хотя бы одному из трех признаков самовольной постройки:
– возведение постройки (жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество) на земельном участке, не отведенном для этих целей в установленном законом и иными правовыми актами порядке;
– возведение постройки без получения на это необходимых разрешений;
– возведение постройки с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Так, по делу № А60-12557/2007-С1, рассмотренному Арбитражным судом Свердловской области, в обоснование заявленных требований о сносе самовольной постройки истец ссылался на положения ст. 222 ГК РФ, указывая на то, что, осуществляя деятельность по строительству без получения соответствующих разрешений, ответчики создают угрозу для жизни и здоровья людей, а также на то, что строительство ведется без соответствующих прав на землю.
Если суд спорный объект недвижимости не признает самовольной постройкой, он отказывает в удовлетворении исковых требований.
Пункт 2 ст. 222 ГК РФ устанавливает, что для лица, создавшего самовольную постройку, наступают неблагоприятные последствия. Во-первых, лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности и не вправе распоряжаться постройкой (продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки). А во-вторых, самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК РФ.
Рассмотрим первое правовое последствие недопустимости легитимации самовольной постройки. Согласно п. 2 ст. 222 ГК РФ устанавливается, что лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Это также следует из общего правила ст. 218 ГК РФ, требующего, чтобы для приобретения права собственности на новую вещь при ее создании был соблюден закон и иные правовые акты. Поскольку названное лицо не имеет права собственности на эту постройку, ему не принадлежат и права, составляющие содержание права собственности (п. 2 ст. 209 ГК РФ). Законодатель счел необходимым включить в п. 2 ст. 222 ГК РФ разъяснение о том, что лицо, возведшее самовольную постройку «не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки».
Эти слова следует понимать расширительно. В частности, не будучи собственником, это лицо не имеет также права владеть самовольной постройкой и пользоваться ею [3, с. 471]. Самовольная постройка по действующему законодательству не отнесена к объектам гражданских прав, т. е. вовлечение ее в имущественный оборот недопустимо. Сделки и иное распоряжение самовольной постройкой являются недействительными.
В литературе отмечается, что «перечисление в ст. 222 ГК РФ сделок, которые не вправе совершать фактический владелец самовольной постройки, не сообразуется с принципом законодательной экономии: нельзя совершать никакие сделки» [1, с. 53]. Следует согласиться с таким выводом, так как нет никакой необходимости перечислять виды сделок, загромождая тем самым ст. 222 ГК РФ.
Второе правовое последствие заключается в ее сносе. Последствие в виде сноса можно назвать традиционным, однако ранее действовавшие нормативные акты определяли процедуру сноса. Действующее законодательство должным образом не регулирует механизм осуществления сноса самовольной постройки. Из формулировки п. 2 ст. 222 ГК РФ можно сделать вывод, что ликвидация самовольной постройки должна быть полной.
