Поиск путей совершенствования законодательства, повышения его качества и эффективности, заставляет исследователей работать в нескольких направлениях. Можно ограничиться анализом проблем применения конкретных норм, существующих в рамках определенной отрасли законодательства. Иногда достаточно детально проанализировать содержание имеющихся норм, их взаимосвязи, особенности их применения и толкования, в том числе различными судебными инстанциями, что позволяет выявить определенные юридико-технические ошибки законодателя и сформулировать более или менее адекватные законодательные предложения, направленные на устранение имеющихся правоприменительных проблем. Для решения более сложных и общих юридических вопросов зачастую требуется выявить исторические закономерности развития норм и институтов определенной отрасли, провести исследование компаративистской направленности: изучить особенности правового регулирования аналогичных общественных отношений в других странах, кропотливо проанализировать все уже имеющиеся в науке мнения и работы по исследуемой проблематике. Однако такие безусловно сложные и долговременные исследования не всегда имеют своим результатом подготовку проекта нормативного правового акта или проработанной научной концепции, которые можно было бы реализовать в правотворческой или правоприменительной деятельности. Нередко даже задач таких не ставится, а сами исследования сводятся лишь к выявлению и всестороннему обоснованию существования проблем. Предлагаемый же правовой инструментарий их решения формулируется в обобщенном виде либо вовсе не соответствует реалиям юридической практики.
С другой стороны, многочисленные законодательные решения, не имеющие в своей основе не только фундаментальных научных исследований, но иногда противоречащие элементарному здравому смыслу, демонстрируют поразительную невостребованность многих как отраслевых, так и общетеоретических достижений юридической науки, тем самым углубляя разрыв между ней и юридической практикой.
Между тем, лавинообразный, не имеющий серьезного научного обоснования, рост количества правовых норм и бесконечное их изменение неизбежно приводит к появлению системных проблем в правотворчестве и правоприменении, существенно затрудняющих реализацию регулятивной и охранительной функций права в целом. Решение таких проблем с помощью вышеизложенного традиционного анализа правового инструментария, основанного на давно устоявшихся позитивистских представлениях о праве и правовом регулировании, уже не представляется сколько-нибудь эффективным.
Одной из таких системных проблем является определение баланса публичных и частных интересов в правовом регулировании. Указанная проблема многоаспектна, ее проявления существуют в каждой отрасли права, поскольку интересы участников правоотношений зачастую не просто не совпадают, а являются разнонаправленными, что не всегда учитывается законодателем. В этом состоит основная причина правовых конфликтов, сложности и неоднозначности применения различных правовых норм при их разрешении. Соотношение публичного и частного интереса в праве связано с фундаментальными вопросами правопонимания: сущностью права, его целей и функций, качества и эффективности закона. Неслучайно, что одни правовые нормы, наиболее адекватно отражающие соотношение различных интересов, существуют и применяются веками, принципиально при этом не изменяясь, а другие, не учитывающие такого соотношения, порождают конфликты, недолговечны и трудно применимы даже с использованием механизма государственного принуждения.
Как справедливо отмечает Ю. А. Тихомиров непринятие мер по предотвращению и преодолению конфликта публичных и частных интересов приводит к ослаблению государственных институтов, уменьшению роли закона и увеличению объема нарушений законности, деформации правосознания и отчуждению граждан от власти, возрастанию экономических и иных угроз безопасности страны. Одной из мер, направленных на преодоление отмеченных негативных явлений и процессов, по мнению именитого ученого, должно стать большее внимание в юридической науке к исследованиям вопросов выявления и использования публичных и частных интересов [15, с. 101].
Однако работы, посвященные различным аспектам отражения публичного и частного интереса, на наш взгляд, как раз и являются примером невысокой практической направленности научных исследований. Более того, несмотря на их довольно большой объем – от диссертаций и монографий до небольших статей как общетеоретического, так и отраслевого (конституционное, гражданское, семейное, экологическое, финансовое право) характера, однозначных даже теоретических подходов к решению данной проблемы до сих пор не выработано.
Теоретико-правовой анализ проблемы соотношения публичных и частных интересов в праве показывает, что ее условно можно разделить на три части. Прежде всего, ни в юриспруденции, ни в других гуманитарных науках нет сколько-нибудь однозначного понимания философской по своей сути категории «интерес» [2]. Второй составляющей, тесно связанной с пониманием интереса, является многообразие подходов к определению публичных, государственных, общественных и частных интересов, выявлению различий между ними. Наконец, третья часть обозначенной проблемы выражена в противоречивом понимании сбалансированности интересов и, соответственно, возможности ее обеспечения собственно правовыми средствами.
Между тем без четкого понимания, что представляет собой интерес в праве и в чем конкретно он может выражаться, невозможно однозначно определить признаки публичного и частного интереса, и тем более невозможно сформулировать содержание конкретных правовых норм таким образом, чтобы они объективно, а не по субъективному мнению автора(-ов) законопроекта, учитывали интересы участников общественных отношений, которые предполагается регулировать.
Анализ действующего законодательства не позволяет сформировать какое-либо однозначное представление о том, что законодатель понимает под публичными и частными интересами. Так, в тексте Конституции РФ указанные термины не употребляются. Лишь в трех статьях – ст. 30, 36 и 55 упоминаются «свои интересы» и «законные интересы других лиц»[1]. В большинстве федеральных законов, регулирующих общественные отношения в рамках публичных отраслей права, используются устоявшиеся словосочетания «законные интересы гражданина» или «охраняемые законом интересы гражданина»[2].
Более вариативное отражение различных интересов содержится в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»[3]. Так, в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды обозначен принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды (ст. 3). Кроме того, упоминаются имущественные интересы юридических и физических лиц (ст. 18), экономические интересы РФ (ст. 48) и даже интересы нынешнего и будущего поколений (ст. 63). Однако обозначенный принцип является по большей части декларативным, поскольку норм, определяющих содержание указанных интересов человека, общества и государства, критерии их соотношения в экологических правоотношениях, данный закон не содержит. Поэтому не удивительно, что исследователи обращают внимание на многочисленные сложности и противоречия, сопровождающие процессы реализации и защиты права граждан на благоприятную окружающую среду и необходимость поиска новых правовых средств разрешения конфликтов, базирующихся в конечном счете на противоречивости экологической и экономической обусловленности человеческого существования [1, с. 5].
Изобилует нормами с использованием термина интерес в различных сочетаниях ГрК РФ[4], в котором также упоминаются интересы настоящего и будущего поколений (ст. 1), законные интересы правообладателей земельных участков (ст. 5.1), интересы граждан и их объединений (ст. 8.4), интересы субъектов РФ (ст. 16), интересы населения муниципальных образований (ст. 21). Однако, в чем конкретно могут заключаться обозначенные интересы законодатель не раскрывает.
Как представляется, примером несоответствия целей правового регулирования и фактических интересов участников публичных правоотношений является Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5], в котором используются термины «интересы населения» и «интересы муниципального образования». Согласно ч. 2 ст. 1 указанного закона местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения. Таким образом предполагается, что все вопросы местного значения должны решаться в интересах населения. При этом, под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, перечень которых состоит из нескольких десятков (ст. 2, ст. 14-16). Какими интересами населения необходимо руководствоваться при решении вопросов обеспечения его жизнедеятельности остается загадкой. Как представляется, закрепляя новую систему организации местного самоуправления в РФ, федеральный законодатель учитывал далеко не все интересы населения, что и породило многочисленные конфликты интересов между муниципальными районами и входящими в их состав городскими и сельскими поселениями, являющимися самостоятельными муниципальными образованиями, а также неоднократные изменения и дополнения в обозначенные статьи закона.
Непосредственно термин «публичный интерес» используется в процессуальном законодательстве. Например, ст. 45 ГПК РФ[6] и ст. 39 КАС РФ[7] устанавливают право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Согласно ст. 40 КАС РФ в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц, неопределенного круга лиц, публичных интересов (выделено авт.), в установленных законом случаях в суд могут обратиться государственные органы и должностные лица. В чем могут состоять обозначенные интересы также не уточняется. Между тем, в ст. 391.9 ГПК РФ и ст. 341 КАС РФ, регламентирующих основания для отмены оспариваемых судебных актов в порядке надзора, интересы неопределенного круга лиц и публичные интересы отождествляются.
Определенным своеобразием используемой терминологии отличается Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»[8] (далее – Закон о контрактной системе). Государственные и муниципальные нужды непосредственно связаны с публичными интересами, однако их содержание указанный закон не раскрывает. Ранее действовавший федеральный закон[9] определял эти нужды как обеспечиваемые за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования потребности РФ, ее субъектов, муниципальных образований, государственных и муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, ее субъектов, решения вопросов местного значения (ст. 3). Между тем почти восьмилетний опыт применения этого закона и многочисленные споры, в том числе научные, на предмет отнесения потребностей в конкретных товарах, работах или услугах к государственным или муниципальным нуждам, привели к тому, что любая сделка, заключаемая за счет бюджетных средств любой бюджетной организацией попадает под действие Закона о контрактной системе. Закрытый перечень исключений из этого правила установлен в ч. 2 ст. 1 Закона о контрактной системе.
В законодательстве, регулирующем общественные отношения в рамках частных или частно-публичных отраслей права, ситуация с закреплением и отражением частных и публичных интересов несколько иная. Сам термин «интерес» появился раньше всего именно в гражданском законодательстве, регулирующем, прежде всего, имущественные отношения между независимыми друг от друга субъектами. Сформулированная Р. Иерингом цель права, состоявшая в удовлетворении жизненных потребностей общества, стала, в том числе, результатом анализа автором источников римского частного права. Именно нормы гражданского права традиционно являются инструментом реализации и защиты личных (частных) интересов.
Действующий ГК РФ[10], однако, также далек от раскрытия терминов «публичный интерес» и «частный интерес». В соответствии с п. 2 ст. 1 ГК РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Указанный принцип однозначно задает направленность гражданско-правового регулирования на удовлетворение частных интересов. Между тем ГК РФ, преследуя цели обеспечения стабильности имущественных отношений, гражданского оборота, в этой же статье устанавливает возможность ограничения провозглашаемой свободы в осуществлении гражданских прав для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства, фактически воспроизводя положения ч. 2 ст. 55 Конституции РФ. Тем самым законодатель разделяет частные (свои) интересы, интересы других (третьих) лиц, а также интересы, которые в обобщенном виде обозначаются как государственные, общественные и иные публичные или просто публичные интересы» (ст. 152.1, 152.2, 166, 168, 1362 и др.).
Изложенные положения ГК РФ послужили основанием для принятия целого ряда федеральных законов, регламентирующих различные формы участия государства в регулируемых им правоотношениях, которые противоречат установленным общим правилам, но тем не менее отнесены к гражданскому законодательству. Так, Закон о контрактной системе, регулируя отношения, не являющиеся гражданско-правовыми, тем не менее в ст. 2 провозглашает, что законодательство о контрактной системе в сфере закупок основывается, в том числе и на положениях ГК РФ. Такой подход законодателя, обусловленный, в том числе неоднозначным определением сфер и границ публичных и частных интересов в гражданских правоотношениях, порождает многочисленные злоупотребления правом и другие проблемы правоприменения.
Примером еще одной регулируемой правом области социального взаимодействия, направленного на удовлетворение жизненно важных интересов, являются трудовые отношения. Конфликт интересов работодателя и работника заложен в самой природе их отношений. С одной стороны, оба заинтересованы в получении в конечном итоге денежных средств за счет друг друга. С другой стороны, работодатель объективно заинтересован в квалифицированном выполнении работником как можно большего объема работы при минимальных затратах на него. Интерес работника прямо противоположный. Хотя все и понимают, что никто не будет работать бесплатно и никто не будет платить просто так, но поиск более «справедливого» варианта и теми и другими не прекращается. Между тем стабильность и гарантированность трудовых отношений, как и гражданского оборота, являются одной из важнейших составляющих процветания любого государства. Так, ТК РФ[11] является одним из очень немногих нормативных актов, анализ содержания которого позволяет разграничить сферы публичных и частных интересов в регулируемых им отношениях. В ст. 1 ТК РФ в качестве одной из целей трудового законодательства провозглашается защита прав и интересов работников и работодателей. Основной же задачей трудового законодательства, помимо непосредственно правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, является создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства (выделено авт.). В отличие о того же Федерального закона «Об охране окружающей среды», нормы ТК РФ действительно предусматривают механизмы согласования и защиты интересов участников регулируемых отношений. Однако даже при таком подходе законодателя, объективно высокий уровень конфликтности регулируемых отношений, особенно в частной сфере, нередко приводит к тому, что наиболее эффективным способом удовлетворения и защиты интересов работника оказывается его увольнение и устройство на другую работу.
Еще одной отраслью, в рамках которой тесно переплетаются частные и публичные интересы, является семейное право. Однако СК РФ[12] не содержит даже упоминания о публичных и частных интересах. Основными целями семейного законодательства, согласно ст. 1 СК РФ, является защита семьи, материнства, отцовства и детства. При этом приоритетной защитой обеспечиваются права и интересы несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи. Безразличие законодателя к собственным интересам участников семейных отношений, проявляется, на наш взгляд, в положениях ст. 7 СК РФ, в соответствии с которой, в отличие от аналогичной нормы ГК РФ, граждане по своему усмотрению (выделено авт.) распоряжаются принадлежащими им семейными правами. В нормах семейного законодательства наиболее часто встречается словосочетание «интересы ребенка», однако содержание этих интересов не раскрывается. Более того, буквальное толкование норм ст. 53 СК РФ позволяет сделать вывод, что совместное проживание ребенка со своими родителями, забота о нем, воспитание в семье, образование, всестороннее развитие, которые являются основой его выживания не только не составляют его интересы, но и могут им противоречить. Если при этом учитывать, что интересы несовершеннолетних детей представляют их родители, которые зачастую отождествляют их со своими, то неудивительно, что семейные споры, связанные с детьми, являются одними из самых трудно разрешимых в судебной практике. Гораздо реже СК РФ упоминает «интересы семьи», «заслуживающие внимание интересы одного из супругов», «интересы сторон» в алиментных правоотношениях. Однако поскольку содержание указанных понятий не раскрывается, то и соответствующие нормы являются декларативными. Разбалансированность прав и обязанностей участников семейных правоотношений, господство публично-правовых начал в регулировании отношений, целью которых изначально является удовлетворение сугубо личных потребностей, зачастую приводит на практике к прямо противоположным по сравнению с заявляемыми целями результатам.
Таким образом, анализ ряда федеральных законов, регламентирующих публичные и частные правоотношения, нормы которых в различных словосочетаниях используют слово интерес, позволяет сформулировать несколько выводов.
Во-первых, законодатель в целом избегает употребления терминов «публичный интерес» и «частный интерес», ограничиваясь в редких случаях указанием на «интересы общества, государства, неопределенного круга лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований», «интересы населения», тем самым подчеркивая разницу между ними, или на «свои интересы», «законные интересы граждан и юридических лиц».
Во-вторых, в законодательстве не раскрывается содержание упоминаемых интересов, которое видимо, по мнению законодателя, должно быть для всех очевидным, что не позволяет соотнести провозглашаемые цели правового регулирования, положения конкретных норм с этими интересами, а тем более с фактическими интересами участников регулируемых отношений. Если существо отношений, регулируемых нормами ГК РФ и ТК РФ более или менее позволяет судить о содержании интересов их участников, то в большинстве нормативных актов, регулирующих публичные правоотношения, определить содержание публичного интереса, для реализации которого он принят, а тем более, выражаясь словами Р. Иеринга: «… распознать в охраняемых законом целях общества свои цели» представляется проблематичным [4, с. 141].
Существующие в научной литературе подходы к пониманию публичных и частных интересов, их соотношения, основанные, прежде всего, на анализе содержания норм действующего законодательства, также характеризуются многочисленностью, неоднозначностью и противоречивостью.
Различные аспекты частного интереса были предметом исследования, прежде всего, представителей науки гражданского права и теории права. Так, А. А. Осипов, при исследовании соотношения интереса и субъективного гражданского права, определяет интерес как побудительную причину осуществления лицом своих субъективных гражданских прав исходя из своих объективных возможностей. По мнению автора, в основе интереса как гражданско-правовой категории лежат потребности, побуждающие личность, группу лиц, общество и государство совершать определенные действия с целью удовлетворения этих потребностей посредством вступления в уже существующие правоотношения, либо направленные на их возникновение, изменение или прекращение [9, с. 9-10]. Очевидно, что частные интересы можно рассматривать как потребности личности или группы лиц. Однако приведенное определение не дает нам возможности разграничить интересы личности, группы лиц, с одной стороны, общества и государства в регулируемых гражданским правом имущественных и личных неимущественных отношениях, с другой. Сам автор еще более усложняет ответ этот вопрос, предлагая дополнить ГК РФ следующей дефиницией: «Общественные интересы представляют собой побудительную причину установления норм права и возникновения на их основе субъективных гражданских прав любого лица (лиц), направленных на обеспечение благополучия, стабильности, безопасности и устойчивого развития общества, и предоставляющих косвенную возможность получения этим лицом каких-либо личных благ или иного желаемого результата (материального и нематериального)» [9, с. 12]. На основе предлагаемого определения можно предположить, что общественные интересы и личные интересы по мнению автора, в какой-то степени должны совпадать.
Еще более сложную конструкцию соотношения частных и публичных интересов предлагает А. Б. Крылова. Исследуя интерес публично-правовых образований в гражданском праве, автор приходит к выводу о его двухуровневой структуре. Первоначально у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований имеется публичный интерес, который носит объективный характер, поскольку исходит из объективно существующих потребностей, от которых зависит существование и развитие общества. Однако затем через конкретное юридическое или физическое лицо, вступающее от имени публично-правового образования в определенное частно-правовое отношение, публичный интерес приобретает субъективный, частный характер. Затем будучи реализован, частный интерес возвращается, вливается в публичный как в исходную детерминанту своего бытия и, таким образом, завершает свой правовой круг [7, с. 54]. Правовой основой для подобного вывода послужили в том числе положения п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 124 ГК РФ.
На возможность наличия у публично-правового образования отдельных частных интересов как публичного собственника обращает внимание А. А. Саурин, рассматривая общее благо, публичные, общественные и индивидуальные интересы в качестве оснований для ограничения права собственности. По мнению автора, индивидуальными могут быть признаны интересы лица (нескольких лиц) – физического (-их) или юридического(-их). Тем не менее, складывающая практика показывает, что в целом ряде случаев к интересам такого публичного собственника, как, например, муниципальное образование, судебная власть относится именно как к интересам индивидуального субъекта (в смысле субъекта, отделенного от публичной власти), более того, как к субъекту, интересы которого противостоят государственным [11, с. 198].
Представляется, что даже индивидуальный интерес конкретного публично-правового образования не может быть частным. Как справедливо отмечает И. Е. Кабанова, участие публичных субъектов в гражданском обороте осуществляется не в частных интересах, а для наиболее эффективного удовлетворения публичных интересов. Гражданско-правовая деятельность публичных субъектов в любом случае является проявлением их публичных функций, хотя и осуществляется путем вступления в гражданские правоотношения [5, с. 66]. Анализ Закона о контрактной системе, предусматривающего обязанность обосновывать закупки, устанавливающего императивный порядок размещения заказов и заключения контрактов, требования по их содержанию и т. д. позволяет сделать вывод о том, что законодатель не предусматривает наличие у государственных и муниципальных заказчиков собственных частных интересов.
Очевидное отсутствие критериев разделения публичного и частного интереса в гражданских правоотношениях закономерно приводит к тому, что сугубо индивидуальные (личные) интересы отдельных граждан и организаций, обладающих большими лоббистскими возможностями, с помощью федеральных законов приобретают статус публичных и реализуются в ущерб другим участникам гражданского оборота. Яркими примерами подобных актов выступают Федеральные законы «О хозяйственных партнерствах»[13] и «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации»[14]. По справедливому замечанию Е. А. Суханова попытки закрепления в указанных законах безответственности перед кредиторами и необоснованных привилегий отдельных участников корпорации в ущерб другим ее участникам, в том числе миноритариям и публично-правовым образованиям, ведут к нарушению частных и публичных интересов. Несправедливыми и безнравственными называет ученый закрепление специальными федеральными законами безответственности и бесконтрольности госкорпораций и вывод их правового статуса из-под действия общих норм о юридических лицах и общих норм гражданского права, как и попытку сохранить эту абсурдную ситуацию путем принятия нового закона о публичных компаниях [14, с. 8].
На принципиальную разницу в интересах юридических лиц, создаваемых государством и частными лицами, обращает внимание и В. Е. Чиркин. По его мнению, в ГК РФ необходимо закрепить положение о юридических лицах частного и публичного права, разных доминирующих интересах (публичных и частных) в их деятельности, а также норму о том, что ГК РФ регулирует, прежде всего, деятельность юридических лиц частного права, основу которой составляет частный интерес, а деятельность юридических лиц публичного права только когда они участвуют в несущественных для них гражданско-правовых отношениях [16, с. 16]. Однако попытка даже столь именитых представителей науки частного и публичного права образумить федерального законодателя успеха не имела. Его ответ очевидно выражен в новом п. 5 ст. 49 ГК РФ.
Разделять интересы на индивидуальные (личные), присущие конкретным лицам, групповые (коллективные), присущие социальным группам и выражающие общие потребности лиц, их составляющих, и общественные, представляющие собой некую усредненность индивидуальных и групповых интересов, присущих данному обществу, предлагает А. Я. Курбатов. При этом интересы предприятий (юридических лиц) автор относит к числу индивидуальных. Частные интересы автор определяет как охраняемые правом интересы, присущие конкретным лицам и социальным группам [8, с. 74-75].
Представители теории права предлагают свои критерии выявления интересов. Так, О. Ю. Кравченко определяет интерес исходя из деления права на частное и публичное, поскольку четкое уяснение критериев и сути такого деления необходимо, прежде всего, нормотворческим органам, чтобы иметь возможность определить характер интереса, подлежащего правовой охране, и выработать под него соответствующий правовой режим. По мнению автора, публичное право имеет в виду интересы государства как целого, а частное право имеет в виду интересы индивида как такового. В отличие от частного права, являющегося преимущественно индивидуалистическим правом, публичное право имеет коллективистскую сущность, а его цель – отстаивание общественных интересов в отношениях с частными лицами [6, с. 17-22].
В противовес изложенной позиции Д. И. Дедов в определении частных и публичных интересов исходит не из самого права, а из защищаемых им интересов. По мнению автора, защита основных прав и свобод человека подняла их на уровень публичных интересов. Теперь это стали не интересы государства, противопоставляемого человеку, а интересы каждого и любого члена общества. Под частными интересами должны подразумеваться конкретные интересы конкретного лица, которые он проявляет в конкретном правоотношении, независимо от того, защищены они правом или нет. Если защищены, то эти частные интересы становятся одновременно и публичными [3, с. 57].
Таким образом, по мнению большинства авторов под частным интересом понимаются потребности конкретных лиц. Однако, как мы видим, такого подхода явно недостаточно для однозначного разделения публичного и частного интереса даже в гражданских правоотношениях, субъектом которых является государство, которое, в свою очередь, также действует через конкретных лиц.
Между тем существующие в юридической науке подходы в определении публичных интересов гораздо более многообразны. Их подробный анализ позволил Т. В Сойфер, выделить пять основных позиций, получивших наиболее широкое признание.
Первая раскрывает понятие публичного интереса исходя из его широкой территориальной распространенности и массовости носителей. Вторая позиция сводится к олицетворению публичных интересов с интересами государственными, поскольку государство призвано выражать волю народа и не может иметь особых интересов, не совпадающих с интересами всего общества. Наиболее разработанной по мнению автора является третья, промежуточная позиция, согласно которой публичными признаются не все общественные интересы, а лишь их часть – общественные интересы, которые были признаны государством путем законодательного закрепления как этих интересов, так и способов их реализации и мер их защиты. Четвертая состоит в признании публичными интересов и государства, и общества. Пятая позиция сводится к раскрытию публичного интереса через его направленность и значение [12, с. 31-36]. В результате исследования приведенных позиций автор приходит к совершенно обоснованному выводу, что определение интересов с точки зрения их носителей, сферы возникновения, общественной значимости или отношения к ним со стороны государства малопродуктивен. В качестве критерия для разграничения интересов Т. В. Сойфер предлагает использовать характер потребности, находящейся в основе конкретного интереса и удовлетворяемой при его реализации, в сочетании с отношением к ней и процессу ее удовлетворения со стороны государства [12, с. 37].
Попробуем проанализировать указанный критерий в качестве инструмента для выявления публичных и частных интересов в отдельных действующих нормах права.
Так, например, отношения между собственником земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости и строительной организацией, желающей приобрести этот участок, по общему правилу регламентируются ст. 549-557 ГК РФ. По мнению Т. В. Сойфер, если реализация обеспеченного правом интереса направлена на удовлетворение индивидуальной потребности конкретного лица, его следует квалифицировать как частный. В чем же заключаются индивидуальные потребности субъектов рассматриваемого договора? Ответ, казалось бы, очевиден: интерес строительной организации связан с приобретением земельного участка, а собственника – с его продажей. На наш взгляд, потребность строительной организации состоит в получении максимальной прибыли от последующего использования приобретаемого участка, который к примеру, может находиться в непосредственной близости от объектов инженерной и коммунальной инфраструктуры, что позволяет существенно снизить расходы, связанные с вводом в эксплуатацию построенного объекта, и продать его по более высокой цене. Поэтому его интерес связан с приобретением конкретного участка по как можно меньшей цене. Потребность продавца также состоит в получении максимальной прибыли. Он понимает, что продает земельный участок, на котором покупатель построит многоэтажный дом. Таким образом, сами по себе правила договора купли-продажи недвижимости являются лишь предлагаемым и гарантируемым государством способом удовлетворения указанных потребностей.
При правовой регламентации частного интереса их носителям предоставляется возможность самостоятельно и автономно определять характер своих действий, направленных на его реализацию. Существенным условием договора купли продажи недвижимости в соответствии со ст. 555 ГК РФ является цена передаваемого имущества, которая определяется по соглашению сторон (ст. 424 ГК РФ). Поскольку ГК РФ установлен принцип свободы договора, то расходы на приобретение земельного участка составляют для строительной организации немалую часть общих расходов на строительство.
Обозначенный критерий выделения частного интереса в гражданских правоотношениях, в целом, действительно работает. Однако попробуем вовлечь в описываемую ситуацию публичный интерес. Земельный участок может быть изъят у собственника на основании ст. 279 ГК РФ для государственных или муниципальных нужд в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. Строительную организацию может заинтересовать ст. 56.8 ЗК РФ[15], согласно которой при определении размера возмещения в него включаются рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, убытки, причиненные изъятием земельного участка и упущенная выгода. Однако самое главное – планируемое изъятие земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества не учитывается при определении размера возмещения.
Согласно предлагаемому критерию публичными можно считать только те общественные интересы, которые разделяет государство, признавая их полезными для всех членов общества, т. е. когда конкретные потребности общества могут одновременно рассматриваться и как потребности государства. В свою очередь, к числу общественных могут быть отнесены только те интересы, реализация которых позволяет удовлетворять потребности лиц, круг которых заранее не определен. Поскольку общественные интересы складываются в обществе как результат осознания потребностей универсального характера, по своему содержанию, исходя из объективных обстоятельств, они могут принадлежать любому и каждому его члену [12, с. 37-38].
Проанализируем применимость этой позиции по отношению к отдельным нормам ЗК РФ и ГрК РФ. Согласно ст. 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, связанным с исполнением международных обязательств, а также со строительством, реконструкцией объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения. Закрытый перечень таких объектов не позволяет усомниться в совпадении потребностей государства и неопределенного круга лиц. При этом законодатель подчеркивает, что изъятие производится в исключительных случаях и при отсутствии других возможных вариантов, тем самым учитывая интересы собственников земельных участков. Однако сам перечень условий изъятия не является закрытым. С 1 января 2017 г. вступили в силу изменения в ЗК РФ и ГрК РФ, согласно которым изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества может осуществляться в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления[16].
Согласно ч. 5 ст. 46.10 ГрК РФ комплексное развитие территории включает в себя, в том числе, размещение на земельных участках в границах данной территории объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур. Тем самым, законодатель демонстрирует поддержку государством общественного интереса в виде создания для населения комфортных условий его жизнедеятельности. Можно ли считать эту потребность конкретной, универсальной, и важной настолько, чтобы по правилам ст. 56.12. ЗК РФ изымать земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества в целях комплексного развития территории, ограничивая права собственников таких участков? В отличие от потребностей, изложенных в ст. 49 ЗК РФ однозначно об этом судить затруднительно.
Интерес строительных организаций в заключении договора о комплексном развитии территории, связанный с существенным сокращением затрат и получением дополнительной прибыли вполне очевиден, как очевиден и публичный интерес, выражающийся в сокращении расходов регионального и местного бюджетов, связанных с созданием объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктуры, а также строительством социального жилья на основе государственно-частного и муниципально-частного партнерства. Однако ст. 46. 10 ГрК РФ таких интересов не предусматривает. Более того, в п. 13 указанной статьи, регламентирующим условия договора о комплексном развитии территории, предусмотрено обязательство уполномоченного органа местного самоуправления обеспечить строительство объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур или обязательство лица, заключившего договор, осуществить строительство таких объектов за счет собственных средств.
Между тем конфликты между муниципальными и региональными властями и крупными строительными компаниями, нежелающими нести социальные обязательства по строительству объектов инфраструктуры или снижать цену на жилые помещения, построенные при содействии властей, весьма многочисленны. Нередко они приводят к смене глав муниципальных образований и даже субъектов федерации на выборах соответствующего уровня. Не секрет, что многие главы и депутаты городских округов так или иначе связаны с крупным строительным бизнесом. Безусловно, можно рассуждать о многочисленности, разнообразности, сложности и т. д. фактических ситуаций в конкретных муниципальных образованиях, невозможности их полного законодательного урегулирования. Однако при существующих нормах, строительные компании получают право требовать от муниципальных властей подготовки и реализации проектов комплексного развития территорий, ссылаясь, в том числе на потребности населения, связанные с недостатком новых квартир, школ, детских садов, больниц и т. д. При этом сложно ожидать, что условия соответствующих договоров будут учитывать все обозначенные интересы. Скорее следует ожидать, что помимо изъятия земельных участков, объекты инфраструктуры, которые только увеличивают стоимость объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового назначения, будут создаваться исключительно за счет бюджетных средств, а основная общественная потребность – снижение цены квадратного метра жилья, стоимость которого во многих регионах существенно завышена, а также увеличение количества объектов социальной инфраструктуры, так и не будет реализована.
Представляется, что предлагаемый критерий, основанный на совпадении и признании конкретных потребностей общества как потребностей государства, нельзя признать достаточным для их отнесения к публичным интересам.
Приведенный пример является, к сожалению, довольно типичным для многих нормативных актов, действующих в рамках публичных отраслей права. По мнению И. М. Першиной, в результате нормотворческой деятельности законодателя социальные интересы становятся юридически оформленными. Выражаясь в нормах объективного права, субъективных правах и обязанностях, свободах граждан, законных и охраняемых законом интересах, они обретают качество правового интереса [10, с. 30]. Однако, как об этом можно говорить, если реализация конкретных публичных и частных интересов, обеспечение их сбалансированности, в большинстве случаев не ставится перед законодателем даже на уровне цели?
В результате формальное упоминание публичных и частных интересов на основе устоявшихся словосочетаний, их неконкретизированность в содержании нормативных правовых актов, регламентирующих, прежде всего, формы социального взаимодействия, имеющие денежный эквивалент, неизбежно приводят к тому, что в конкретных правоотношениях за благими общественными намерениями скрывается индивидуальная потребность одного из субъектов, реализуемая во вред остальным в «строгом соответствии с нормами действующего законодательства». Нередко подобная ситуация является прямым следствием давления, лоббизма и т. п. в законодательном процессе, которые ведут к подмене в законе общих публичных интересов другими взглядами и позициями. Это обнаруживается в концепции и нормах законов, «выгодных» и «удобных» для разных субъектов правоотношений [15, с. 98].
На наш взгляд, сложившаяся ситуация является, в том числе результатом господства в юридической науке так называемой смешанной концепции понимания интереса, в рамках которой он рассматривается как единство объективных и субъективных факторов. Последние выражают личностные качества субъекта, проявляющиеся в его свободных устремлениях и поступках (ценности, убеждения, верования, симпатии, антипатии и т. д.). Поскольку интерес непосредственно связывается с результатом осознания индивидом своих потребностей, то устоявшимся считается мнение о существовании бесчисленного количества интересов, которые зачастую противоречат друг другу. При этом публичные интересы также обладают субъективным содержанием, поскольку должны быть кем-то осознанны. Отсюда предположение о многочисленных государственных интересах, которые тоже могут противоречить друг другу, ввиду большого количества субъективных мнений о них граждан, занимающих различные государственные и муниципальные должности или являющихся государственными и муниципальными служащими. Общественные интересы также традиционно выражаются через субъективное мнение о них граждан, объединяющихся в организации, образующие различные институты гражданского общества. В свою очередь, многие из указанных субъектов обладают правом законодательной инициативы. Даже понятие «законодатель» также довольно субъективно, а значит условно. Текст законопроекта может быть подготовлен одними лицами, обладающими своим субъективным мнением о частных и публичных интересах, по просьбе или поручению других, а внесение поправок и принятие законопроекта осуществляется зачастую третьими и четвертыми лицами. В результате идея, например, проекта федерального закона, пройдя через сито субъективных мнений об отражаемых в нем интересах многих конкретных лиц, иногда принципиально отличается от подписанного президентом текста.
При таких обстоятельствах, естественное нежелание субъектов права законодательной инициативы, имеющих свое субъективное мнение о публичных интересах, или вовсе нацеленных на удовлетворение жизненных потребностей определенных лиц, приводит к убеждению о необходимости наращивания своих лоббистских возможностей и сокрытию с помощью различных юридико-технических приемов реальных целей принятия нормативного правового акта. Как представляется, появление большого числа проектов федеральных законов о внесении изменений сразу в несколько других федеральных законов, пояснительные записки к которым сводятся к общим фразам о защите интересов государства и необходимости разрешения отдельных проблем правоприменения, в реальном содержании которых оперативно разобраться могут лишь их разработчики и сравнительно небольшой круг узких специалистов, является, в том числе, закономерным результатом доминирования субъективных факторов в процессе формирования, прежде всего, публичных интересов.
С другой стороны, объективным факторам формирования интересов в юридической науке внимания практически не уделяется, поскольку принято считать, что нормами права регламентируется именно волевое, сознательное поведение людей, а значит интерес обязательно должен быть осознан конкретным субъектом, как потенциальным участником правоотношения.
На наш взгляд, наибольшим инструментальным потенциалом для однозначного выделения публичных и частных интересов в тексте любого нормативного акта или его проекта является понимание самого интереса в праве как объективно существующей потребности человека, без удовлетворения которой он не может обойтись. Все нуждаются в воде и пище, одежде, жилище, все хотят быть здоровыми, иметь детей, нуждаются в познании нового, общении с другими людьми, интересном времяпрепровождении. В современном мире эти жизненно важные потребности имеют денежный эквивалент, а значит финансовые ресурсы, их получение, сохранение и преумножение также для каждого составляют объективную потребность. В то же время все хотят жить при хотя бы относительной свободе и в безопасности. Большинство указанных потребностей может быть полноценно реализовано только при помощи различных форм социального взаимодействия. Однако человек по своей природе агрессивен и настроен на максимальное удовлетворение своих жизненных потребностей за счет других при минимальных затратах собственных сил и средств. При отсутствии или слабости внешних социальных регуляторов любое общество функционирует по сугубо биологическим законам – кто сильнее и агрессивнее, тот и обеспечивает себе максимальные биологические преимущества за счет других. Между тем в современном мире без удовлетворения указанных потребностей абсолютного большинства граждан ни одно общество и государство не может стабильно функционировать и развиваться. Поэтому право путем установления общеобязательных правил поведения в рамках общественных отношений, определяет такие условия общественной жизни и набор таких действий, либо бездействия, которые потенциально обеспечивают и гарантируют реализацию жизненных потребностей всех граждан соответствующего государства.
Обеспечение гарантий удовлетворения всех жизненно важных потребностей граждан и должно составлять основу публичного интереса в праве. При таком объективном подходе к пониманию публичных и частных интересов взаимодействие какой-либо потребности конкретного гражданина или группы граждан и аналогичных потребностей всех остальных граждан можно представить как систему сообщающихся сосудов – удовлетворение потребностей одних зависит от удовлетворения потребностей других и наоборот. Однако нормальному функционированию этого механизма противостоит сама природа человека. Все мы хотим, чтобы наши потребности уважали и помогали нам их реализовать и обеспечить, но в то же время далеко не все и не всегда способны заставить себя ограничивать свои потребности, уважать потребности других и помогать в их реализации. В любом обществе есть определенный процент граждан, которым сложно себя контролировать и соблюдать любые правила. В том же обществе есть и граждане, осознающие необходимость и разумность правил, а поэтому соблюдающие их без какого-либо принуждения со стороны государства. Большинство же из нас хотя и понимают необходимость объединения усилий для обеспечения, к примеру, своей свободы и безопасности, однако по возможности старается уклонится от соответствующих обязанностей, поскольку совершение определенных действий, особенно связанных с денежными расходами, непосредственно не направлено на обеспечение именно нашей свободы и безопасности. Однако это естественное противоречие не следует рассматривать как основание для противопоставления публичных и частных интересов в праве. Законодателю необходимо его учитывать при создании правовых норм, главной задачей которых является обеспечение реализации жизненно важных потребностей как отдельных граждан, так и всего общества.
Представляется, что изложенный критерий выявления публичных и частных интересов в праве позволяет избавиться от многочисленных и бесполезных споров по поводу соотношения публичных, государственных и общественных интересов, выявления сходства и различия между ними. Сами потребности давно признаны государством. Однако с помощью государства, устанавливающего общеобязательные правила поведения, конкретные жизненные потребности как отдельных граждан, так и всего общества получают многочисленные гарантированные способы своей реализации, трансформируясь тем самым в публичные и частные интересы.
При таком подходе у государства нет и не может быть интересов, качественно отличающихся от общественных. Установление правил поведения, предполагающих удовлетворение потребностей государства как самостоятельного субъекта, призванного выполнять определенные внешние и внутренние функции, может быть обоснованно только тем, что эти функции являются способом реализации жизненных потребностей общества. Иной подход, особенно в сфере конституционного, административного, земельного, финансового, экологического законодательства, лишь усугубляет объективно существующие противоречия между государством и обществом. Знаменитому французскому королю Людовику XIV приписывают слова: «Государство – это я!». Современные государства – это «мы», которое, однако, во всех странах, представляет собой довольно ограниченный круг граждан. Представляется, что следствием признания за государством собственного интереса является появление, так называемого, «ведомственного интереса», удовлетворение которого основано на закреплении за определенными органами государственной власти максимально возможного объема функций и наделение их широким объемом полномочий для реализации этих функций, а затем привлечении максимально возможных материальных и людских ресурсов для «обеспечения» выполнения возложенных на соответствующий орган полномочий. Поэтому не случайно, что подавляющее большинство принимаемых Федеральным Собранием РФ проектов федеральных законов разрабатываются государственными служащими, обеспечивающими работу министерств, Правительства и Президента РФ. Тот факт, что подготовленные ими проекты нередко вносятся на рассмотрение нижней палаты депутатами или сенаторами, принципиально ситуацию не меняет.
Наконец, при объективном подходе к пониманию публичных и частных интересов с помощью правовых норм еще можно определить такие способы взаимодействия участников правоотношений, которые бы обеспечивали сбалансированность удовлетворения потребностей конкретных граждан и аналогичных или других жизненно важных потребностей всех остальных граждан государства. Если же поставить закрепление в праве определенных потребностей в качестве публичных и частных интересов в зависимость только от субъективного мнения представителей государства, то, как показало проведенное исследование, анализ принятых в результате нормативных правовых актов не поможет однозначно определить, в чем они заключаются.
