Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию правовым государством, определяя тем самым идеальную модель, к которой необходимо стремиться.
Между тем, чтобы выяснить, насколько Россия приблизилась к этой модели, следует обратиться к признакам правового государства и проанализировать, насколько они отражают реально сложившиеся общественные отношения.
Одним из признаков правового государства является верховенство правового закона. Этот признак часто формулируют просто как верховенство закона, однако, следует согласиться с мнением Н.А. Пьянова, утверждающего, что в правовом государстве закон должен не только господствовать над подзаконными нормативно-правовыми актами, но и основываться на праве, не допускать своеволия законодателя [6, с. 97]. Между тем, некоторая степень «своеволия» присуща современному российскому законодателю. Достаточно большой объем постановлений Конституционного Суда Российской Федерации по делам о соответствии Конституции РФ федеральных законов свидетельствует о том, что депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ не часто задаются вопросом о соответствии принимаемых законов Конституции РФ [5, с. 1123]. Хотя, бесспорно, законодателю необходимо руководствоваться в своей деятельности именно Конституцией РФ, воспринимая не только ее букву, но и дух. В связи с этим следует подробнее остановиться на проблеме реализации конституционных норм и положений в законодательстве, на соответствии законов Конституции и на качестве текущего законодательства.
Детально регламентируя многие, даже частные, вопросы организации и деятельности государства и его органов, Конституция РФ в то же время содержит общие и не отличающиеся формальной определенностью положения, которые формулируют лишь наиболее важные начала правового регулирования общественных отношений. Это закономерно и вполне объяснимо, но влечет за собой ряд проблем, связанных с принятием и реализацией нормативно-правовых актов, развивающих и конкретизирующих положения Конституции РФ в указанной сфере. И.А. Кравец отмечает, что при реализации конституционных норм допускается в силу компетенции законодателя принятие федеральных законов, обеспечивающих реализацию конституционных прав и свобод при неизменности их основного содержания. Кроме того есть нормы Конституции РФ, которые в обязательном порядке подлежат законодательному уточнению, конкретизации в федеральных конституционных законах, федеральных законах, законодательстве субъектов Федерации. Без подобных законодательных актов конституционные положения не обеспечиваются механизмом реализации [4, с. 360-364]. При этом акцент следует сделать на требовании от законодателя сохранения неизменности основного содержания конституционных положений.
В современной же российской действительности существуют такие проблемы, как нереализация [2, с. 311] или односторонняя реализация, а в некоторых случаях даже нейтрализация норм Конституции РФ в текущем законодательстве [3, с. 163].
Обращаясь к этим проблемам, следует отметить, что нереализация и нейтрализация имеют, как представляется, разные смысловые значения. Термин «нереализация» используется профессором С.А. Авакьяном при характеристике проблемы соотношения норм Конституции РФ с нормами текущего законодательства. Однако он не раскрывает значения этого слова. Представляется, что о нереализации норм Конституции РФ можно говорить в том случае, когда федеральные конституционные или федеральные законы, посредством которых должны воплощаться в жизнь положения Конституции РФ, не принимаются. Так, в частности, до принятия в 2002 году Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе» крайне затруднительно было реализовать нормы части 3 статьи 59 Конституции РФ, поскольку отсутствовал механизм их реализации. Эта ситуация как раз и может служить примером нереализации конституционных положений.
Кроме того, нереализацией можно считать и такие случаи, когда соответствующие федеральные законы приняты, но не содержат адекватного механизма их реализации. В этом случае следовало бы, основываясь на анализе практики правоприменения, инициировать изменения в подобные законы. Но, к сожалению, часто ситуация остается неизменной: федеральный закон, призванный реализовать положения Конституции Российской Федерации, действует, но не работает.
Если обратиться к термину «нейтрализация», то, как представляется, он означает более серьезные проблемы в качестве текущего законодательства. Возможность нейтрализации возникает в ходе конкретизации конституционных положений посредством норм законов и подзаконных актов, когда законодатель может существенно изменить содержание конституционных норм.
Представляется, что нейтрализация конституционных норм – это искажение их смысла в текущем законодательстве, которое ведет к затруднению реализации конституционных прав, а иногда и к полному блокированию возможностей граждан осуществить свои конституционные права.
Примером нейтрализации норм Конституции РФ может быть Федеральный конституционный закон №5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»[1]. Названным законом существенно затрудняется реализация конституционного права граждан, провозглашенного статьей 32 Конституции РФ. Закрепив сложный порядок реализации права граждан на участие в референдуме, ограничения, связанные с временем проведения референдума, Федеральный конституционный закон практически сводит к минимуму реальную возможность проведения референдума в РФ, а кроме того, как справедливо отмечает С.А. Авакьян, нацелен на то, чтобы исключить народную инициативу [1, с. 6].
Другой пример искажения смысла конституционной нормы в законодательстве – Федеральный закон №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в РФ»[2]. Названный Федеральный закон связывает право на бесплатную медицинскую помощь, оказываемую в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения, с наличием у человека полиса обязательного медицинского страхования, нарушая тем самым принцип равенства прав и свобод, поскольку возможность законного получения полиса предоставлена не всем категориям граждан.
Множество нареканий со стороны ученых и практиков вызывает Федеральный закон №82-ФЗ «Об общественных объединениях». Не вдаваясь в критику отдельных положений этого нормативно-правового акта, можно отметить хотя бы тот факт, что федеральный закон устанавливает закрытый перечень форм общественных объединений, которые могут создавать граждане, исключая, тем самым возможность самостоятельно выбирать иную форму объединения. Представляется, что такое законодательное ограничение идет вразрез со смыслом статьи 30 Конституции РФ.
Конечно, это лишь отдельные примеры. Перечень спорных положений текущего законодательства можно продолжить. Но следует упомянуть и о проблеме непринятия должных законов. Речь идет как о тех федеральных конституционных и федеральных законах, которые прямо предусмотрены в Конституции РФ, так и о законах, которые должны приблизить Россию к реализации принципов конституционного строя, закрепленных в Конституции РФ. До настоящего времени не принят Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании, прямо предусмотренный в Конституции РФ. Кроме того, в литературе неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия закона о Президенте РФ, хоть это прямо и не предусмотрено Конституцией РФ [3, с. 169]. Необходимость такого нормативного правового акта обусловлена наличием законов, закрепляющих правовой статус, компетенцию всех высших органов государственной власти в Российской Федерации, за исключением Президента РФ.
В целом, можно отметить, что действующая Конституция РФ заслуживает достаточно высокие оценки экспертов, соответствует требованиям международных стандартов. А проблемы, освещенные выше, характеризуют не саму Конституцию, а недостатки современного законодательства и отсутствие государственной воли, направленной на реализацию конституционных положений.
Таким образом, складывается ситуация, когда текущее законодательство в РФ, которое не должно противоречить Конституции, тем не менее, нередко приводит к односторонней реализации конституционных положений. Преследуя цель конкретизировать нормы Конституции и установить механизм их реализации, законодатель между тем искажает смысл конституционных предписаний.
В этой ситуации нельзя говорить о верховенстве правового закона в Российской Федерации. Для того чтобы сделать еще один шаг в сторону правового государства, необходимо исключить риск не только правоприменительного произвола, но и гарантировать надлежащее качество текущего законодательства, не допуская искажения в нем конституционных положений.
