Провозглашение в конституционно-правовых документах государства как демократического правового означает необходимость соответствовать определенным политическим критериям. Один из этих критериев заключается в том, что государственные органы должны формироваться на основании демократических выборов. Содержание этого критерия многогранно: он предполагает, во-первых, наличие выборов в стране; во-вторых, демократические характеристики электоральной деятельности (свобода, равенство); в-третьих, то, что иные варианты формирования государственных и муниципальных органов (такие как наследование, назначение) — не должны применяться, если в законодательстве предусмотрен выборный характер данного института. Последний элемент содержания, а именно — что выборы являются единственным законным способом замещения поста, если этот пост юридически оформлен как выборный — имеет не менее важное значение для демократии, нежели два первых. Этот аспект получил собственное наименование — принцип обязательности выборов.
Иногда принцип обязательности выборов рассматривается как принцип избирательного процесса. Этот вариант предусматривается в тех исследованиях, которые выделяют две самостоятельные группы основных начал — принципы избирательного права (всеобщность, равенство, тайна голосования, прямые выборы) и принципы избирательного процесса (обязательность, периодичность, публичность и гласность, альтернативность) [5, с. 18–20]. Но нетрудно заметить некоторые неувязки такой градации. В частности, если всеобщность и равенство еще можно счесть принципами избирательного права, то тайное голосование и, тем более, прямые выборы, — это категории, которые с большей степенью достоверности относятся к принципам процесса, а не к субъективным правам граждан.
Более удачна, как представляется, градация принципов в соответствии с их целевым назначением в механизме регулирования электоральных отношений на принципы организации и проведения выборов, и принципы участия граждан в выборах [10, с. 54]. Следуя данной классификации, можно избежать неоправданного невнимания к первой группе принципов лишь на основании того, что о них задумались позже. Ведь то, как организованы и проводятся выборы, непосредственно влияет на возможность участия граждан в них. Принцип обязательности выборов как первоочередной принцип в группе оснований организации и проведения выборов — очевидное тому доказательство. Если по желанию определенных субъектов выборы в любой момент могут быть заменены назначением или наследованием, то сразу же отразится на праве граждан участвовать в выборах.
В настоящее время законодательство демократических государств строится на признании того, что выборы являются «императивным и единственным легитимным способом формирования избираемых населением представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления» [Там же, с. 56–57]. Эту установку можно рассматривать как одно из важнейших достижений демократии в электоральных отношениях. Но в любом государстве она является результатом многих лет, ряда политических реформ, совокупных усилий и правовых разработок политических деятелей и идеологов демократии. Российская Федерация также прошла через эти ступени, сформулировав, в конце концов, обязательную установку — принцип обязательности выборов.
Следует отметить, что на ранних стадиях становления и формирования российских электоральных институтов выборы не были обязательными. Об этом свидетельствуют исторические факты, отражающие практику выборов в государстве на довольно длительном отрезке времени.
Первый этап электоральной практики российского государства приходится на период с Х по ХV в. На данном этапе посредством избрания замещались посты самого разного уровня (от князя до сотского и десятского), а некоторые территории (например, Новгород) расширяли список выборных должностей до всей городской администрации (посадник, тысяцкий) и даже высшего духовенства (новгородский владыка).
Анализ документальных источников свидетельствует, что на данном этапе выборы — один из способов замещения поста, который мог применяться и как самостоятельный, наряду с наследованием, назначением и захватом, и как дополнение к этим вариантам.
Как самостоятельный вариант выборы определялись в документах терминами «призваша», «послаша», «посадиша», «пояша себе». Термины, использованные летописцем, подчеркивают значение воли населения при возведении на стол (кафедру, степень) того или иного кандидата. Например, в 1069 г., оставшись без князя, киевляне «сотворше вече, послаша к Святославу и к Всеволоду» [17, с. 96]; в 1133 г. Ярополк, по свидетельству Лаврентьевской летописи, занял киевский стол благодаря тому, что «людье бо Кыяне послаша поне» [16, с. 132]; в 1241 г. «Новогородци же с челобитием послаша к великомоу князю Ярославу Всеволодичю, просяще сына оу него к себе» [18, с. 82].
Наряду с выборами, князь мог получить престол от отца или брата наследованием, или назначением: «присла великий князь Всеволод в Новгород и рече: “Тако в земли вашеи ходит рать, а сын мои, а вашь князь мал; даю вы сын свои стареишии, князь Костянтин”. И прииде в Новгород князь Костянтин Всеволодичь» [Там же, с. 69], или захватив власть.
Некоторые подсчеты, отражающие роль выборов в Киевском княжестве, произвел М.С. Грушевский, хотя последнее традиционно считается чистой монархией: «в период до монгольскаго нашествия мы имеем около пятидесяти смен князей на Киевском столе и около сорока до 1202 г., к которому относится последнее известие о деятельности киевской общины. За это время община принимала участие в смене князей около четырнадцати раз, при этом кандидат получил стол исключительно по инициативе общины три или четыре раза» [3, с. 308].
Кроме того, избрание могло быть дополнительным способом легитимации. Например, получив престол от отца, князь мог собрать вече и предоставить общине возможность согласиться с его кандидатурой или отвергнуть ее: «рците ми, братья, аще хощете мя имети себе, яко же иместе отца моего» [13, с. 203–204]. Или, как вариант, сами жители посредством выборов одобряли наследственный принцип передачи власти (1175) «пришедше послы в Чернигов к Ростиславичем, глаголюще сице к ним Ростовци, и Суздальцы, и Переаславци: «еда отец ваш княжил у нас, зело добр был; поидите убо княжити к нам» [17, с. 252].
Что касается посадников, то по расчетам В.И. Сергеевича, «в начале ХII в. еще встречаем случаи назначения князем новгородского посадника, но с 1130 г. Установляется постоянная практика назначения посадника новгородским вечем» [6, с. 52]. Но введение постоянного выборного характера должности с 1130 г. отнюдь не перечеркнуло более раннюю практику, когда выборы чередовались с назначением.
Применительно к должности тысяцкого довольно длительное время выборы также перемежались назначением. Первые упоминания в летописи о «тысяче» и ее предводителе относятся к 1089 г., но, видимо, институт этот гораздо старше. Не имея точных сведений о порядке замещения должности, большинством авторов презюмируется его назначение: «В связи с Новгородом тысяцкий впервые упоминается в летописях под 1138 г. Но это был еще княжеский тысяцкий» [14, с. 201].
Новгородский владыка, подобно иным представителям новгородских властей, был выборным лицом. Как и приглашение князя, призвание владыки горожанами считалось одним из наиболее распространенных способов замещения кафедры в Новгороде.
Проанализировав сведения о порядке выборов, существовавших в практике Русского государства Х–ХV вв., можно сделать совершенно определенное заключение: на данном этапе выборы могли с равной вероятностью чередоваться с иными вариантами, так что об обязательности выборов как принципе политического процесса говорить не стоит. Выборность среднего и нижнего управленческого звена (старосты, сотские, десятские) гораздо более распространена, но основывается не на принципе обязательности, а на традициях, пришедших из догосударственной организации общества. Особенность данного этапа состоит в отсутствии нормативно-правового регулирования выборов и, как следствие, невозможности построить правовую базу в соответствии с какими-либо принципами.
В целом начальный период характеризуется тем, что выборы — лишь один из возможных вариантов, любой из которых легитимен.
На втором этапе (ХVI–первой половина ХVIII в.) выборы приобретают характер политико-правового института, хотя правовое регулирование отличается неполнотой и разрозненностью.
На данном этапе избирались представители в земские соборы и местное самоуправление. Крайне редко выборы применялись в отношении государей. Правда, несмотря на нормативно-правовое оформление местных и земских выборов, они все еще имели характер альтернативы иным вариантам (чаще всего, назначению).
В частности, это утверждение в полной мере относится к российскому «представительному» органу — Земскому собору. Хотя в учебной литературе соборы ассоциируются с выборным представительством, в действительности не все собрания, квалифицируемые как соборы, имели в своем составе избранных лиц: «земскими соборами с четко определенными «чинами», с челобитьями… с системой выбора участников можно было бы назвать лишь немногие собрания второго-четвертого десятилетий ХVII в.» [20, с. 152]. В составе практически всех собраний ХVI в. отсутствовали выборные лица: «соборы ХVI в. не были выборными представительными собраниями… начало выборного представительства совершенно чуждо организации земских соборов ХVI в.» [7, с. 114]. Более того, тщательный анализ документальных данных, сравнение дат и списков участников дает основание предполагать, что и в ХVII в. выборы как способ формирования собора часто подменялись назначением или членством по должности. В частности, Собор 1639 г. был назначен 7 июля, а состоялся 19 июля. Еще меньше времени от назначения до собора можно наблюдать при созыве совещаний в 1634 г. (назначено 28, состоялось 29 января) и 1642 г. (3 января — общая дата назначения и собора). Совершенно очевидно, что в столь ограниченный срок провести выборы было совершенно нереально. Но даже тогда, когда выборы представителей были вполне реальны и требуемы законодателем, отступления от правил не осуждались столицей. Например, если число предписанных от территории делегатов больше или равно числу избирателей, представителем при таком развитии событий автоматически становится тот, кто прибыл на выборы. Именно такое решение принял карачевский воевода на выборах 1648 г.: «приезжали только в город выборных дворян: Роман Брасов, да Иев Бошин. И я тех дворян к тебе, Государю, к Москве выслал» [12, с. 104], причем эта практика, судя по документам, вполне обычна.
Что касается неизбранных членов собора, то их места могли распределяться в соответствии с наследственно-назначаемым принципом, быть результатом членства по должности или даже своеобразным конгломератом статуса и стечения обстоятельств, например приезда старосты или иного должностного лица в столицу в период объявления земского собора.
Еще более спорный вопрос, связанный с выборами данного периода — избрание главы государства. Большинство исследователей считают этот факт несомненным, но придают ему совершенно разное содержание — от исключительной процедуры до «традиционного» способа замещения престола. Так, многие авторы считают, что практически все русские правители, начиная с Федора Иоанновича и заканчивая Петром Алексеевичем, занимали престол вследствие избрания. М.М. Богословский указывал на избирательный характер соборов в 1584 г. (Федор Иоаннович), 1598 г. (Борис Годунов), 1606 г. (Василий Шуйский); что касается более позднего времени, то, по его словам, «не только основатель новой династии был избранным государем, избирался также и его сын, избирались затем его внуки, Петр и Иван» [1].
Такое расширительное толкование роли выборности в замещении престола вряд ли оправдано. Выборность Федора Иоанновича и Алексея Михайловича выглядит неубедительно. Оба имели наследственные права на престол, утвержденные еще до их рождения: Федор — обычаями, Алексей — грамотой 1613 г., в которой все люди обязываются верностью не только государю, но и царице и «их Царьским детям, которых им Государям Бог даст»[1]. С достоверностью можно говорить о выборном замещении престола лишь в отношении трех русских государей — Бориса Годунова, Василия Шуйского и Михаила Романова. Это означает, что выборы на данном уровне — скорее исключение, чем правило. Они вызваны невозможностью прибегнуть к династическому способу передачи трона. Наиболее детально выборы ХVI–первой половины ХVIII в. воплощались на местном уровне.
Начало правовому оформлению самоуправления было положено индивидуальными срочными разрешениями, которые допускали к управлению выборных лиц на конкретных территориях. Подобными разрешениями можно считать губные и земские грамоты, например, Белозерская губная грамота (1539), Уставную земскую грамоту волостей Двинского уезда (1552) и др. Позднее были приняты общегосударственные акты — Указ о кормлениях и о службе (1555–1556), Указ об учреждении бурмистерской палаты (1699), Регламент или Устав Главного магистрата (1721) и др.
Особенность местных выборов данного этапа в том, что одни и те же функции могли выполняться как выборными, так и назначенными лицами, но именовались они, как правило, по-разному. Чтобы подчеркнуть выборный характер должности, использовались особые названия «голова», «целовальник», «губный староста» «земский дьяк», «излюбленный староста» и т.п.
Однако и на местном уровне, несмотря на законодательное оформление выборного порядка замещения, встречались отступления, не вызывающие осуждения столичных властей. Так, в случае спорной ситуации возможно было «устроить губного старосту, по списку лутчего человека, без выборов» [6, с. 81–82] (хотя по общему правилу губный староста избирался); как выяснилось из содержания грамоты 1665 г., псковский посадский Сидоров «у соли был в целовальниках многие лета, а по смерти его досталась та соль его Сергееву сыну Филипу, и та соль и за тем Филипом была многое жь время, и по его смерти того Филипа досталась тажь соль его сыну Прокофью» [4, с. 23].
Еще чаще на практике допускались отступления от закона в отношении вновь вводимой Петром I администрации. Так, несмотря на предписания указа 20 января 1714 г. быть ландратам «в каждом городе или Провинции всеми Дворяны за их руками (замещаться выборами, оформленными приложением рук — И. М.)»[2], на практике должность ландратов никогда не была выборной. Выборных дворян себе в помощь также «выбирал» сам воевода». Даже городовые магистраты, которые были задуманы как выборные власти, не всегда формировались посредством избрания. Например, резолюцией магистрата (1744) предписывалось «из восьми ратманских мест в московском магистрате три места заместить лицами из числа представленных мирских кандидатов, а пять мест — лицами по усмотрению самого главнаго магистрата» [9, с. 54]; встречались случаи «определения в магистраты и помимо выборов, например, царским или сенатским указом» [19, с. 113]. Кроме того, избранный в магистрат мог представить вместо себя по свободному соглашению другое лицо, но с выдачей письменного обязательства об ответственности за все его упущения[3]. В сельской администрации практически любой пост мог быть замещен как путем выборов, так и назначением. Особенно это касалось, безусловно, самоуправления на частных землях.
Подводя итоги исследований электоральных процессов в ХVI–первой половины ХVIII в., можно отметить, что выборность, в особенности на местном уровне, может рассматриваться как основной способ формирования властей. Однако в определенных случаях вопреки законодательству, но с полного одобрения законодателя и иных властей, выборность может подменяться иными формами. В общегосударственных масштабах избрание применялось эпизодически и крайне скупо регулировалось правом, что делает невозможным установление каких-либо устойчивых признаков и общих характеристик.
В целом данный период характеризуется неоднородностью электоральных процессов. На общегосударственном уровне выборность представляет собой исключение, вспомогательный тип, применение которого напрямую зависит от политической и экономической ситуации в каждый отдельно взятый период. А вот на местном уровне выборы эволюционируют до общего правила, при котором все остальные способы выступают как вспомогательные.
Третий этап становления принципа обязательности выборов связан с законодательством последней трети ХVIII–XIX вв. Выборность как способ формирования органов и замещения постов применяется на местном уровне и эпизодически — на общегосударственном.
Властные органы общегосударственного масштаба в данный период не избирались. Путем избрания формировались только совещательные правительственные комиссии по совершенствованию законодательства в 1761 и 1766 гг.
На местном уровне избирались магистраты, дворянские предводители, городские головы, городские думы, бурмистры, старосты деревенские и волостные, а в последней четверти ХVIII в. обособились судебные органы и «по своему составу почти все судебные места были выборными» [2, с. 208]. Правда, законодатель не всегда обозначал способ замещения судебных постов как избрание. В частности, заседатели нижнего земского суда в соответствии со ст. 336 Учреждений для управления губерний (1775) «определялись» на должность, но ст. 75 этого же документа недвусмысленно указывает, что заседатели как верхней, так и нижней расправы выбираются.
Законодательство последней трети ХVIII–XIX в. довольно последовательно проводило в жизнь принцип выборности. Это особо было подчеркнуто актами о формировании екатерининской комиссии (1766). Если до принятия Манифеста и Обрядов выборов (1766) еще допускались отступления (в частности, в указе 1761 г. Предлагалось избирать депутатов-купцов от всех городов, кроме Иркутска, так как два иркутских купца «здесь обретаются и они к помянутому делу употреблены быть могут»[4]; тогда же можайская канцелярии рассудила, что человек, служащий в Петербурге, будет вполне удобен как депутат без голосования жителей по его кандидатуре [11, с. 120], то законодательство 1766 г. должно было исключить такие возможности.
В Обрядах выборов подробно был расписан электоральный процесс с учетом социальной принадлежности избирателей. Очевидно, что в процессе выборов подмена избрания назначением была практически невозможна.
Однако после завершения процесса допускалась возможность депутатства без выборов. В частности, в указе (1761) установлено, что если дворянин, имеющий поместья в разных уездах, будет избран депутатом от нескольких мест, он может оставить за собой одно «полномочие», а другие, с согласия Комиссии, передать любому пригодному лицу по своему усмотрению. Согласно Обрядам выборов, прибывший в столицу и зарегистрировавшийся в Сенате, избранник мог сдать полномочие тому, «кого он к тому представит, и на кого положится»[5]. Это право закон ограничивал лишь несколькими оговорками. Во-первых, представляемый должен быть «таков, каков требуется Депутатом быть»[6]. Другими словами, предлагаемое на замену лицо соответствует всем требованиям, предъявляемым к кандидату в депутаты. Во-вторых, «заменяющий» должен подходить уходившему депутату по социальным и территориальным критериям: дворянин сдает полномочия только дворянину, городской житель — только горожанину, а однодворец или государственный крестьянин и — лицу любого чина и звания, за исключением крепостного.
Данная стадия была факультативной и осуществлялась после завершения регистрации. По сути, регистрация избранного в комиссии означала окончание процедуры выборов, поэтому сдача полномочий представляет собой стадию, в какой-то мере выходящую за рамки избирательного процесса.
Поскольку это могло быть сделано лишь после открытия Комиссии, обращение к мнению избирателя не предусматривалось.
Местные выборы в последней трети ХVIII–XIX в. строились по образу и подобию выборов в комиссию, и неудивительно, что в них выборы не всегда были исключительным способом формирования. Так, в Перми «в виду малочисленности дворянства выбрали только двух заседателей совестного суда. Остальные должности были замещены по назначению наместника» [15, с. 127].
Особую группу электоральной практики данного этапа составляли выборы второй половины XIX в. Положения о губернских и уездных земских учреждениях, городовые положения — все эти акты указывали на единственный возможный вариант депутатства — посредством избрания. В них не предусматривались отступления от выборности в виде сдачи полномочий неутвержденными или выбывающими депутатами неизбранным лицам. Для таких случаев законодатель предусмотрел строгий механизм передачи депутатского мандата: «В случае совершеннаго выбытия гласнаго из состава общественнаго управления прежде окончания срока, на который он избран, его заменяет лицо, получившее в одном с ним Избирательном Собрании наибольшее, после избранных гласных, число голосов, если притом в пользу избрания этого лица было подано на выборах не менее половины голосов наличных избирателей»[7], а в случае признания неправильным избрания отдельных гласных «Присутствие по земским и городским или по городским делам постановляет о замене их избранными кандидатами, по старшинству полученных сими лицами избирательных голосов»[8].
Однако земские и городовые положения второй половины XIX в., при всей прогрессивности заложенных в них норм, все-таки составляют органическое целое с законодательством века предшествующего. В них в качестве исключительных мер присутствуют заранее оговоренные законодателем отступления от принципа обязательности выборов. Так, если число избранных гласных окажется менее двух третей от предписанного числа, «то недостающее число гласных пополняется, по распоряжению Министра внутренних дел, лицами, состоявшими в сем звании в течение последняго четырехлетия…»[9] или даже «Министр внутренних дел или продолжает на время не долее трех лет срок полномочий гласных, состоявших в сем звании в течение предыдущаго трехлетия, или назначает на тот же срок Председателя и Членов Уездной Земской Управы»[10]. Оговорена в законе и еще одна ситуация, когда выборы не включают голосования, а признание лица избранным происходит автоматически: если на съезде количество наличных избирателей оказалось менее числа подлежащих избранию гласных, то «выборы не производятся, а все наличные избиратели признаются Гласными»[11]. Согласно историческим данным, эта статья имела довольно широкое практическое применение, особенно в отношении дворянской курии: «В Инсарском уезде из 38 лиц, обладающих цензом, на выбор явилось 12 (гласных 21), в Псковском уезде явилось 19 (гласных 22), в Сычевском уезде явилось 10 (гласных 15), в Бобровском уезде явилось 19 (гласных 22) в Костромском уезде из 35-ти явилось 19 (гласных 20)…» [6, с. 461].
Подводя итоги анализа законодательства и электоральной практики ХVIII–XIX в., можно отметить, что власти более или менее последовательно проводят линию признания выборов единственным легитимным способом формирования ряда институтов, в основном местного характера. Отступления от данного способа разрешаются лишь в единичных случаях, которые либо прямо оговорены в нормативном акте, либо вызваны особыми обстоятельствами и согласованы с властями.
Данный этап можно обозначить как этап правового оформления обязательности выборов как общего правила, исключения из которого законодатель предусматривает особыми нормами.
Завершающий четвертый этап становления принципа обязательности выборов отражен в законодательстве начала XX в. Положение о выборах в Государственную Думу исключило назначаемость кандидатов даже при недостаточном количестве избранных — и выборщиков, и членов Думы: «если не будет избрано положеннаго по росписанию на съезде количества выборщиков, то производятся дополнительные выборы недостающаго числа выборщиков»[12]; «если число лиц, получивших в Губернском или Городском Избирательном Собрании более половины голосов, не достигнет указаннаго числа Членов Государственной Думы, то на следующий день Собрание производит тем же порядком дополнительные выборы недостающаго числа Членов. В случае безуспешности этих дополнительных выборов, на третий день производятся окончательные выборы недостающаго числа Членов, причем избранными считаются получившие относительное большинство голосов»[13].
Не предусмотрены законодателем ни сдача полномочий, ни автоматическое признание гласным. Независимо от сложностей избирательного процесса только выборы могли послужить основанием выдачи депутатского мандата: «В случае отмены Государственною Думою выборов по отношению к отдельным Членам Думы на их место вступают, в порядке старшинства избирательных баллов, следующия за ними лица. Если таковых лиц не окажется, а равно в случае отмены избрания всех Членов Думы от данной губернии или области производятся новые выбор. Указанный порядок соблюдается и в случае выбытия Члена Государственной Думы за отказом от
сего звания или по иным причинам»[14].
Подводя итоги историко-правового исследования, можно заключить, что в России принцип обязательности выборов прошел длительный путь становления и развития. Его формирование — результат многовековых политических процессов, усилий законодателя и электоральной практики.
В полном объеме этот принцип был отражен лишь в законодательстве XX столетия. Правда, идеология советского государства базировалась на постулате о том, что все демократические реформы и принципы — результат советской власти, однако совершенно очевидно, что уже в начале XX в. законодатель не допускал отступлений от выборного начала в формировании высших властей в стране, что с очевидностью демонстрируют положения о выборах в Государственную Думу.
