Охрана земель как одна из ключевых категорий двух юридических наук – земельного и экологического права – неоднократно подвергалась изучению и осмыслению. Традиционно наибольшее внимание уделяется вопросам понимания охраны земель, ее соотношения с категориями использования и рационального использования земель, а также анализу правового регулирования охраны земель сельскохозяйственного назначения. Регулирование иных видов отношений охраны земель изучено значительно слабее. Между тем, исследование особенностей правового регулирования охраны земель, назначение которых не связано с сельскохозяйственным производством, может помочь расширить теоретические представления об институте охраны земель.
Отношения охраны земель общего пользования весьма нетипичны как в части требуемых мер охраны, которые предопределяют содержание правоотношений, так и в части субъектов и объекта правоотношений. Это обусловлено особенностями назначения таких земель – они используются в качестве общественного пространства населенного пункта, специально обустроенного для передвижения и пребывания значительного числа людей. Открытость для массового посещения и возможность использования одновременно несколькими субъектами (и одновременно в разных целях) неизбежно отразились на отношениях охраны земель.
Меры охраны земель общего пользования.
Общественное пространство населенного пункта неоднородно: одни его части приспособлены для движения транспортного потока, другие – для пешеходного движения, третьи – для досуга и рекреации. Учитывая это, можно выделить две разновидности земель общего пользования, режим использования и охраны которых будет существенно отличаться. Это земли под улично-дорожной сетью и земли под рекреационными объектами.
Профессор Н.И. Краснов акцентировал внимание на одной из важнейших особенностей института охраны земель – характер мероприятий по охране земель изменяется в зависимости от целевого назначения земель [4, с. 39]. Требования охраны земель не могут быть одинаковыми для земель с различным назначением. Применительно к двум разновидностям земель общего пользования эти различия имеют принципиальное значение.
Первый вид – земли под улично-дорожной сетью – можно охарактеризовать как застроенные земли. Они заняты линейными сооружениями – автомобильными дорогами, трамвайными путями, тротуарами и другими элементами улицы. Е.С. Болтанова характеризует застройку земель как вид деятельности, в результате которой часть земной поверхности и расположенных на ней природных объектов трансформируется в природно-антропогенный объект [2, с. 66]. Земли под улично-дорожной сетью утрачивают свои природные свойства и приобретают свойства, заложенные проектировщиками (за исключением расположения участка и рельефа местности). Поэтому обустройство улично-дорожной сети само по себе следует признать одним из наиболее существенных видов негативного воздействия на земли в населенных пунктах.
Исследуя взаимосвязь использования и охраны земель, А.П. Анисимов и Г.Л. Землякова пришли к обоснованному выводу о наличии исключений, при которых использование земель может правомерно проводиться без принятия мер их охраны [1]. К приведенным авторами примерам можно добавить и земли под улично-дорожной сетью (за исключением «островков зелени» на улицах). Меры охраны таких земель не принимаются и не могут приниматься, поскольку сами земли преобразованы в техногенный объект, заняты техническим сооружением. Могут приниматься только меры по охране иных объектов:
а) меры по сохранности автомобильной дороги и линейных элементов улицы как технического сооружения (предотвращение проседания, подмывания, затопления и других негативных процессов; обеспечение восстановления нарушенного после проведения земляных работ состояния автомобильной дороги);
б) меры по предотвращению негативного воздействия строительства, содержания и эксплуатации автомобильной дороги на близлежащие земли;
в) меры по предотвращению замощения земель искусственным покрытием без необходимости (сейчас это направление развивается только в некоторых городах (например, в г. Москве[1]) и предполагает максимально возможное сохранение земель с травяным покровом в структуре улицы как сложного комплекса технических и природных элементов; здесь охраняются земли, которые еще только планируется использовать как земли улично-дорожной сети).
Вторая разновидность земель общего пользования – земли, занятые рекреационными объектами – в результате использования по назначению не утрачивает природные свойства. Более того, в процессе приспособления для использования населением свойства таких земель обычно улучшаются. Основные виды деятельности по использованию таких земель (обустройство и содержание скверов, бульваров, парков, набережных и пляжей) практически всегда сопряжены с одновременным принятием мер охраны земель. Виды деятельности, не связанные с охраной, как правило, касаются лишь побочного использования – размещения рекламы, нестационарных торговых объектов, проведения ярмарок.
Можно обозначить следующие ключевые направления деятельности, важные для охраны земель общего пользования под рекреационными объектами:
– Благоустройство территории. Это деятельность, направленная на приспособление земель для дальнейшего использования в качестве общественного пространства, повышение их устойчивости к негативным воздействиям природного и антропогенного характера, а также на улучшение эстетического восприятия земель. Термин «благоустройство» может означать не только сам процесс (деятельность), но и его результат. Благоустройство предполагает, в частности, обустройство газонов и цветников, вертикальное озеленение, посадку древесных растений, укрепление земель в целях защиты от эрозии, обустройство дорожек, осветительных элементов, эстетических элементов (фонтаны, скульптуры, ограждения). Как правило, перечисленные работы осуществляются по муниципальному заказу, однако принимать участие в благоустройстве территорий общего пользования могут и иные лица[2]. Благоустройство можно квалифицировать как меру охраны земель, поскольку оно позволяет предотвратить возникновение негативных последствий в результате использования земель для передвижения и пребывания большого числа людей. Однако одновременно работы по благоустройству могут причинять и экологический вред, например, в результате замещения естественного ландшафта антропогенным, занятия части земель под дорожки или площадки и др.
– Содержание территорий. Предполагает поддержание созданного при благоустройстве состояния земель, зеленых насаждений и элементов благоустройства (к которым относятся, например, фонтаны, дорожки, ограждения, мусорные урны, осветительные приборы, помещения остановок и другие подобные антропогенные объекты). Включает, в частности, уход за зелеными насаждениями, газоном и цветниками, покраску и текущий ремонт элементов благоустройства, уборку мусора. Заказчиком различных видов работ по содержанию территорий общего пользования могут быть органы местного самоуправления, владельцы нестационарных торговых объектов, собственники близлежащих объектов недвижимости. Содержание территорий позволяет регулярно устранять последствия использования земель для передвижения и пребывания людей. На наш взгляд, это наиболее массово применяемая в России мера охраны земель.
– Восстановление состояния земель, нарушенного в результате проведения строительных и земляных работ. Обычно линейные объекты (за исключением самых мелких) в городах располагают в границах земель общего пользования. Это автомобильные дороги, линейные элементы улицы (тротуары, трамвайные пути), ЛЭП, газо- и трубопроводы, линии водоснабжения и водоотведения и др. Их строительство и ремонт нередко включает в себя проведение работ по разрытию земель, сносу зеленых насаждений или элементов благоустройства. После проведения необходимых работ требуется восстановить исходное состояние земель. Такая обязанность предусматривается в ч. 5 ст. 13 ЗК РФ[3]. Ее исполнение может обеспечиваться с помощью дополнительных юридических гарантий, предусмотренных в региональном законодательстве или муниципальных актах[4]. Первый вариант закрепления такой гарантии предполагает выдачу разрешения (ордера) на проведение земляных работ, проверку состояния земель после проведенных работ, закрытие ордера[5]. Второй – выдачу разрешения на проведение земляных работ с одновременным внесением залога, который подлежит возврату после приведения земель в надлежащее состояние[6]. С точки зрения земельного права многие виды работ по восстановлению состояния земель можно квалифицировать как охрану земель. Это один из примеров, когда на причинителя экологического вреда возлагается обязанность возмещения вреда в натуре.
Объект отношений по охране земель общего пользования.
В большинстве населенных пунктов земли общего пользования представляют собой активно используемый земельный массив, не разделенный на земельные участки[7]. Лишь наиболее состоятельные муниципалитеты или регионы могут позволить себе образовать земельные участки в составе таких земель и поставить их на кадастровый учет. Например, в г. Москве к 2007 г. были образованы и поставлены на кадастровый учет 9313 земельных участка улично-дорожной сети[8]. Большинство российских городов не имеют достаточных ресурсов, чтобы провести столь масштабные работы.
Проблему усугубляет неопределенность в вопросах разграничения публичной собственности на земли общего пользования и земельные участки в их составе. На основании действующего законодательства можно определить лишь принадлежность земельных участков под автомобильными дорогами – большая их часть в населенных пунктах будут относиться к муниципальной собственности (кроме занятых автодорогами федерального, регионального и межмуниципального значения)[9]. Однако состав земель общего пользования не исчерпывается только землями под автомобильными дорогами. Он включает и участки под скверами, бульварами, набережными, общественными пляжами, а во многих городах – парками и городскими лесами. Поскольку такие объекты представляют собой определенным образом благоустроенную территорию, а не здание или сооружение, оказывается невозможным провести разграничение собственности на них на основании ч. 3 ст. 3.1 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ[10]. Здесь требуются специальные нормы, но они не приняты.
В результате финансовых и организационных проблем, которые большинство муниципалитетов преодолеть не в состоянии, при проведении благоустройства и содержания территорий объектом земельных отношений, как в части использования, так и в части охраны фактически становятся не земельные участки, а именно земли общего пользования. Эти земли обычно находятся в неразграниченной государственной собственности. Возникающие отношения по поводу их охраны нетипичны. Их своеобразие становится очевидно, если сопоставить их с другими видами отношений в области охраны земель.
В настоящий момент нормами Земельного кодекса опосредованы не все земельные отношения, фактически возникающие по поводу охраны земель, а лишь некоторая их часть. Те отношения, которые урегулированы нормами земельного права, в зависимости от правового статуса обязанного лица можно условно объединить в две группы. В данной работе не ставится задача создать исчерпывающую классификацию – это предмет тщательных специальных исследований. Мы касаемся видов отношений в области охраны земель, чтобы лишь показать некоторые особенности их правового регулирования, важные для дальнейших выводов по исследуемой теме.
К первой группе можно отнести отношения, в которых обязанность принимать меры охраны возлагается на собственника (или иного правообладателя) земельного участка. Это наиболее типичный случай охраны земель – не случайно он отдельно обозначен в ч. 2 ст. 13 ЗК РФ.
На наш взгляд, рассматриваемая конструкция представляет собой не что иное, как разновидность обязанности содержания имущества. Е.С. Болтанова справедливо отмечает, что «… правообладатель земельного участка несет персонифицированную ответственность за качественное состояние принадлежащего ему земельного участка» [2, с. 389]. В юридической литературе проводится разграничение «бремени собственника по содержанию вещи» и «обязанности собственника по содержанию вещи» [6, с. 7-10]. Бремя собственника представляет собой не столько юридическую обязанность, сколько объективную необходимость содержать вещь, нести расходы времени и средств в этих целях. Юридические нормы ст. 210 ГК РФ фиксируют, в первую очередь, что эти расходы должен нести собственник, а не иные лица. В отличие от «бремени», обязанность содержания имущества обеспечивается возможностью принуждения. Здесь собственник обязан принимать активные меры по содержанию вещи, так как иначе будут нарушены права третьих лиц или публичные интересы. Применяя эти теоретические выводы к теме нашего исследования, можно отметить, что при уклонении от мер охраны земель затрагивается именно публичный интерес – в обеспечении благоприятной окружающей среды. При наступлении определенных последствий непринятие этих мер может быть основанием для принудительного изъятия земельного участка, принудительного прекращения иных прав на землю (ст. 285 ГК РФ, ч. 2 ст. 45 ЗК РФ).
До внесения в 2016 г. изменений в гл. II ЗК РФ не имело значения, по какой причине ухудшилось состояние земельного участка – она могла быть вовсе не связана с деятельностью правообладателя. Правообладатель участка был обязан проводить мероприятия по ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, земель (п. 4 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ). Однако подход законодателя к решению этого вопроса кардинально изменился и законодательно было закреплено противоположное решение[11]. Теперь при причинении экологического вреда меры охраны земель (в частности – рекультивацию) должны принимать лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (ч. 5 ст. 13 ЗК РФ в соответствующей редакции). В частности, рекультивация должна проводиться «… при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геолого-разведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы» [12].
Отношения по поводу проведения рекультивации лицами, в результате деятельности которых произошло ухудшение состояния земель или земельных участков, составляют вторую группу отношений в области охраны земель. По существу, они представляют собой возмещение экологического вреда в натуре.
Если проанализировать с этих позиций отношения по охране земель общего пользования, становится ясно, что их невозможно отнести к одной из обозначенных разновидностей земельных отношений. С одной стороны, в составе земель общего пользования, как правило, не образованы земельные участки. С другой стороны, меры охраны принимаются лицом, не являющимся причинителем экологического вреда.
По своей направленности деятельность по благоустройству и содержанию земель общего пользования может быть квалифицирована как охрана земель. Однако обязанность организовывать такую деятельность невозможно рассматривать как обязанность собственника земельного участка принимать меры его охраны, закрепленную в ч. 2 ст. 13 и в ст. 42 ЗК РФ. Причина не только в отсутствии образованного земельного участка, но и в том, что в перечисленных статьях обозначены обязанности именно частного собственника. О.И. Крассов придерживается позиции, что данные нормы не могут быть применены к публичному собственнику земель, поскольку он не обладает правомочиями владения и пользования в отношении данного объекта [5, с. 180]. При реализации полномочий и исполнении обязанностей собственника государство и муниципалитеты неизбежно используют механизмы публичной власти, поскольку их деятельность как собственника протекает в рамках правотворческой или правоприменительной деятельности тех или иных компетентных органов. Обязанности публичного собственника в земельном законодательстве специально не зафиксированы, но они непосредственно связаны с реализацией ряда полномочий по управлению и распоряжению земельным фондом. Более того, не всегда подобные полномочия закрепляются за субъектом публичной собственности на конкретные объекты. К примеру, земли, в составе которых не образованы земельные участки, в значительном числе случаев находятся в неразграниченной государственной собственности (когда действует только общее правило ч. 1 ст. 16 ЗК РФ). Однако распоряжаться ими могут не только органы государственной власти федерального или регионального уровня, но и в определенных случаях органы местного самоуправления. Этот пример показывает, что полномочия, связанные с реализацией прав (правомочий) публичного собственника могут быть закреплены за органом иного уровня. Также и полномочия, связанные с реализацией обязанностей публичного собственника, могут реализовываться органами местного самоуправления.
В доктрине административного права подчеркивается, что обязанности публичного собственника приобретают качественно иное значение в сравнении с обязанностями частного собственника – они носят активный, а не пассивный характер [3, с. 105]. Это связывается с назначением публичного имущества, само наличие которого обосновано только необходимостью выполнения той или иной публичной функции. Обязанности собственника публичного имущества связаны с организацией выполнения этой функции.
В отношении имущества, предназначенного для общего пользования, одной из ключевых становится обязанность поддерживать публичное имущество в состоянии, обеспечивающем его использованием в соответствии с целевым назначением [3, с. 104]. Так, земли общего пользования необходимо, во-первых, приспособить для использования неопределенным кругом лиц (что составляет цель проведения их благоустройства). Во-вторых, поддерживать созданное их состояние и не допускать его ухудшения (что составляет цель содержания территорий). Полномочия, необходимые для исполнения данных обязанностей, были закреплены за органами местного самоуправления, несмотря на то, что земли не находятся в муниципальной собственности. Эта конструкция примерно аналогична тому, как органы местного самоуправления уполномочены предоставлять земельные участки, образованные из таких земель.
В частности, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ[13] относит к числу вопросов местного значения поселения «организацию благоустройства территории поселения» (п. 19 ст. 14), «организацию обустройства мест массового отдыха» (п. 15 ст. 14), «участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов» (п. 18 ст. 14). Все перечисленные вопросы местного значения не ограничиваются только землями общего пользования, они сформулированы более широко. Тем не менее, они активно реализуются в отношении земель общего пользования как общественного пространства населенного пункта.
Названные полномочия иллюстрируют одну из наиболее серьезных особенностей правового режима земель общего пользования. В силу их предназначенности для общего пользования объем обязанностей публичного собственника оказывается значительно шире, чем объем обязанностей государства-собственника земельного фонда, не переданного в пользование частным лицам. Обычно государство как собственник земель не вправе непосредственно их использовать, а организовывать их использование оно может лишь путем реализации правомочия распоряжения. Если государство организует охраны таких земель, то, как правило, она технологически совершенно оторвана от процесса использования земель и направлена на устранение нанесенного ранее экологического вреда. В отношении же земель общего пользования органы местного самоуправления оказались наделены полномочиями, которые направлены на организацию их использования по назначению и охраны, без необходимости распоряжения землями и образования земельных участков. Здесь публичный собственник оказывается вправе и обязан непосредственно использовать (т.е. реализовать правомочие пользования) в публичных целях земли без образования земельных участков. Это исключение из общих правил, разработанных доктриной земельного права, интересно для дальнейших теоретических исследований, поскольку показывает возможность более широкого использования при правовом регулировании земель как объекта земельных отношений.
