Президент РФ 9 мая 2017 г. подписал Указ «Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г.»[1] (далее – Указ № 202).
Положения указа содержат ряд мер, обеспечивающих безопасность во время проведения чемпионатов по футболу в 2017–2018 гг. Наиболее резонансным является ст. 11 Указа № 202, которая предусматривает, что «… в субъектах РФ, на территориях которых вводятся усиленные меры безопасности, собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, не связанные с проведением Кубка конфедераций и чемпионата мира по футболу, в период с 1 июня по 12 июля 2017 г. и в период с 25 мая по 25 июля 2018 г. могут проводиться в местах и (или) по маршрутам движения участников публичного мероприятия с количеством участников и во временной интервал, которые определяются органами исполнительной власти таких субъектов РФ или соответствующими органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами МВД РФ и территориальными органами безопасности».
Данное положение Указа № 202 СМИ охарактеризовали как приостановку действия ст. 31 Конституции РФ на полтора месяца 2017 г. и на два месяца 2018 г.[2]
Основным аргументом противников введенного ограничения является то, что одно из основополагающих конституционных прав было ограничено президентом на подзаконном уровне.
Вместе с тем, сторонники Указа № 202 считают, что президент имел право ограничивать свободу собраний, поскольку федеральное законодательство наделяет его такими полномочиями. Так, в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О подготовке и проведении в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г. и внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ»[3] (далее – Федеральный закон № 108-ФЗ) установлено, что «… в период проведения спортивного соревнования Президентом РФ могут быть введены усиленные меры безопасности, включающие в себя ограничение проведения публичных мероприятий, не связанных со спортивными соревнованиями».
Однако, мы считаем, что указанная норма противоречит другой норме федерального законодательства. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»[4] (далее – Федеральный закон № 54-ФЗ) установлено, что президент РФ может издавать нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований только в случаях, предусмотренных настоящим федеральным законом. Получается, что согласно специальному закону о публичных мероприятиях, президент не может создавать условия проведения публичных мероприятий, в том числе ограничивать свободу собраний, он может только регламентировать обеспечение условий проведения собраний, т.е. создавать благоприятные для них условия и только в соответствии с этим законом. Иных полномочий, предоставляющих президенту право регулирования свободы собраний, специальный закон не предоставляет.
Налицо коллизия между двумя равнозначными по законодательному уровню нормативными актами. К сожалению, специальный Федеральный закон № 54-ФЗ не содержит норму, которая предписывает, что иное законодательство, регулирующее свободу собраний, не должно противоречить этому закону. Например, ч. 1 ст. 2 Закона Кыргызской Республики «О мирных собраниях» (далее – Закон № 64) установлено, что законы и иные нормативные правовые акты не должны противоречить настоящему Закону[5].
Вместе с тем, мы считаем, что норма Федерального закона от № 108-ФЗ, предоставляющая право президенту вводить ограничения свободы собраний, имеет меньшую силу, поскольку этот закон не направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией РФ права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования, он регулирует отношения, возникающие в связи с подготовкой и проведением в РФ чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г. и Кубка конфедераций FIFA 2017 г. Кроме того, специальный Федеральный закон № 54-ФЗ прямо указывает, что президент может издавать нормативные акты только в случаях, предусмотренных этим законом, а не каким то иным нормативно-правовым актом.
На основании изложенного, мы считаем, что при конкурировании двух норм федерального законодательства, в данном случае, необходимо отдавать приоритет специальному Федеральному закону № 54-ФЗ и отменить норму Федерального закона № 108-ФЗ.
Мы выделяем несколько существенных недостатков Указа № 202, неправомерно ограничивающих свободу собраний и на которые указывают в общественной сфере.
Во-первых, он является подзаконным нормативным правовым актом и не может ограничивать конституционное право. Подзаконный нормативный акт не должен вводить ограничения, не предусмотренные законом, поскольку процедура принятия таких актов не позволяет отнести их к актам более высокой юридической силы, а свобода собраний – это фундаментальное право человека, которое должно регулироваться на высшем законодательном уровне [6]. В Киргизии, например, в ч. 3 ст. 2 Закона № 64 предусматривается правило, что подзаконные нормативные акты, регулирующие свободу собраний, не должны устанавливать ограничений этого права.
Во-вторых, положения Указа № 202 противоречат основополагающему в этой сфере Федеральному закону № 54-ФЗ, так как существенно ограничивают свободу собраний, поскольку предоставляют органам исполнительной власти субъекта РФ, органам местного самоуправления, органам внутренних дел и территориальным органам безопасности право определять дополнительные ограничения по месту, времени и количеству участников, не основываясь на требованиях, установленных Федеральным законом № 54-ФЗ.
Так, Федеральный закон № 54-ФЗ, не предоставляет право определять ограничения относительно места, времени и количества участников таким субъектам, как органы исполнительной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, органы внутренних дел и территориальные органы безопасности. Данный федеральный закон устанавливает перечень мест, в которых проведение публичного мероприятия запрещено (ч. 2 ст. 8) и предоставляет право устанавливать дополнительные ограничения только на основании закона субъекта Российской Федерации (ч. 2.2 ст. 8), т. е. законодательному органу субъекта. Время проведения собрания также строго установлено в законе в интервале с 7 до 22 час. (ст. 9).
Вместе с тем, главным свойством подзаконного нормативного акта является принятие его на основании и во исполнение законов [8]. Поэтому недопустимой является ситуация, когда подзаконный нормативный акт устанавливает ограничения, не предусмотренные конституцией или законом государства, так как права человека в РФ являются высшей ценностью [1; 2; 5; 6; 10; 11], а свобода собраний важным фундаментальным политическим правом [3; 4; 7; 9].
На основании изложенного, мы приходим к выводу, что законодательный акт, предоставляющий право президенту ограничивать свободу собраний и акт президента, ограничивший свободу собраний на период проведения чемпионатов по футболу, противоречат основному закону в области свободы собраний.
Стоит отметить, что существуют иные методы, кроме запретительных, которые могут быть эффективно применены для поддержания безопасности, об этом говорят международные стандарты.
Так, в деле Махмудов против России Европейский суд по правам человека отметил, что недопустимо предварительно запрещать публичное мероприятие, полагая, что оно может вызвать нарушения[6], государство должно принимать все меры для его мирного проведения.
В деле Станков и Объединенная организация Македонии «Илинден» против Болгарии, Европейский суд по правам человека отметил, что в случае совершения отдельных вспышек насилия это также не является основанием прекращения публичного мероприятия[7], государство в этом случае должно расследовать эти единичные факты после завершения собрания. Участник должен сохранять свое право на свободу собраний даже в случае совершения отдельных неправомерных действий другими лицами на собрании.
Что касается зарубежного опыта проведения мировых чемпионатов по футболу, то отмечается, что во время таких мероприятий адресно усиливаются меры безопасности, увеличивается число полицейских, привлекаются спецслужбы, может ограничиваться движение, но нигде масштабно не ограничивают граждан в правах, никто не запрещает во время чемпионатов митинги и шествия (и не требует их согласования со спецслужбами)[8].
