Города являются опорными точками в процессе пространственного развития российской экономики и обустройства комфортной, благоприятной среды жизнедеятельности населения по месту жительства в контексте конституционного целеполагания России как правового и социального государства, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека (ст. 1, ч. 1 ст. 7 Конституции РФ)[1].
В современных юридических исследованиях предпринимаются попытки определить содержание понятия город и его основные признаки [1; 2; 4; 5; 6], однако специальных исследований в настоящее время не проводилось. Между тем, разработка понятия город представляется весьма актуальной в силу нескольких причин. Во-первых, понятие город широко используется во многих отраслях права (муниципальном, градостроительном, земельном, и т.д.) как бессодержательный термин. Во-вторых, необходимо конкретизировать данное понятие с целью единого законодательного закрепления понятия «город», критериев и порядка наделения населенного пункта статусом города и лишения его этого статуса.
При отсутствии единого легального определения понятия «город» в федеральных нормативных актах, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации дают самые различные варианты дефиниций[2].
В соответствии с положениями большинства региональных законов город − населенный пункт, являющийся промышленным, экономическим и культурным центром, имеющий развитую инфраструктуру (социальную, производственную, инженерную и транспортную), определенную численность жителей, большинство из которых заняты несельскохозяйственными видами производства и обслуживания, имеющий важное (промышленное, социально-экономическое, социально-культурное, историческое) значение, перспективу дальнейшего развития и роста численности населения[3].
Исходя из указанного определения можно выделить основные признаки города:
– является населенным пунктом;
– является центром (промышленным, экономическим, культурным);
– развитая инфраструктура;
– определенная численность населения;
– специфический род деятельности большинства населения;
– имеет важное (промышленное, социально-экономическое, социально-культурное, историческое) значение;
– имеет перспективу дальнейшего развития и роста численности населения.
Определение города в качестве населенного пункта, не является общепринятым. Региональное законодательство отличается многообразием подходов: город определяется как населенный пункт, городской населенный пункт, административно-территориальная единица, территориальная единица или территориальное образование.
В свою очередь, территория города может быть представлена в двух вариантах. В первом варианте законодательно закреплена форма территории города (ограничение городской чертой)[4], а во втором – содержание (территория на которой находятся промышленные предприятия, железнодорожные узлы и другие объекты производственной инфраструктуры)[5].
Единичной является практика законодательного закрепления формы и содержания территории города в Республике Дагестан: территория, ограниченная городской чертой, в пределах которой осуществляются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления[6].
Учитывая данную практику город необходимо рассматривать как населенный пункт или территорию, объединяющую населенные пункты, ограниченную городской чертой.
Второй признак – определение города в качестве промышленного, экономического и культурного центра ориентирован на научно-производственную специализацию. Данный признак предполагает плюрализм способов не только внутренней самоорганизации жизнедеятельности города, но и деятельности города вовне, в том числе в осуществлении своей социально-экономической роли относительно развития отдельного субъекта и федерации в целом.
Третий признак – наличие развитой инфраструктуры. При определении содержания данного признака города, необходимо обратиться к характеристикам города как объекта градостроительной деятельности. В этом случае, как отмечает А.В. Жигачев, важное значение имеют такие показатели как: плотность застройки территорий; плотность сети автомобильных дорог; плотность сети общественного пассажирского транспорта; расчетные показатели потребности в территориях для: хранения индивидуального автомобильного транспорта, размещения административно-управленческих объектов, размещения объектов физкультурно-оздоровительного назначения, размещения объектов торговли и общественного питания, размещения объектов почтовой и иной связи, размещения объектов коммунального и бытового обслуживания, размещения объектов здравоохранения и социального обслуживания, образования и культуры, размещения объектов для отдыха и досуга населения, расчетные показатели потребности в озелененных территориях, расчетные показатели пешеходной и транспортной доступности объектов системы образования, объектов медицинского, социального, культурного обслуживания населения, объектов физической культуры и спорта; расчетные показатели обеспеченности жителей энерго-, тепло-, газоснабжением, водоснабжением и водоотведением и т.д. [3].
Такие показатели как «плотность» и «расчетные показатели потребности» определяются, прежде всего, социально-экономическими факторами. Численность населения, его занятость, уровень доходов и уровень потребления составляют основу для пространственно-территориального развития городов.
В большинстве случаев региональный законодатель обходится лишь указанием на наличие необходимой инфраструктуры. Исключением из общей практики, можно считать положения закона Ивановской области «Об административно-территориальном устройстве Ивановской области» № 145-ОЗ от 14 декабря 2010 г. Согласно данному закону на территории города находятся промышленные и торговые предприятия, фирменные, специализированные и универсальные магазины площадью свыше 400 кв. м, объекты почтовой связи, более двух объектов культурного и исторического наследия федерального или регионального значения, а также учреждения здравоохранения и образования, имеется многоэтажная застройка[7].
В законах субъектов РФ, четвертый признак – определенная численность жителей, закреплен в различных количественных вариантах. Так, например, в городе не может быть меньше 5 тыс. жителей – Забайкальский край, 8 тыс. – Ивановская область, 9 тыс. – Курганская область, 10 тыс. – Республика Калмыкия, Астраханская область, Оренбургская область, Ульяновская область, 12 тыс. – Республика Чувашия, Архангельская, Владимирская, Иркутская, Калужская, Ленинградская, Тверская, Новосибирская область, Ямало-Ненецкий АО, 50 тыс. – Республика Дагестан.
Таким образом, различие между субъектами весьма показательно, чтобы получить статус города в населенном пункте должно проживать от 5 до 50 тыс. чел. Количественный критерий в данном случае не является ключевым, и даже скорее имеет более социологический, нежели юридический характер. Но численность обусловливает значение населенного пункта в системе расселения, определяет статусные, компетенционные и финансово-экономические факторы.
Специфический род деятельности большинства населения выступает еще одним существенным признаком города. Предполагается, в первую очередь, что население занято преимущественно вне сельскохозяйственной сферы. В отдельных случаях региональный законодатель конкретизирует данный признак. Например, в Законе Чукотского автономного округа «Об административно-территориальном устройстве Чукотского автономного округа» содержится отдельная статья (ст. 11), согласно положениям которой, город – территориальное образование, трудоспособное население которого преимущественно занято в промышленности, торговле, транспорте, строительстве и других отраслях, характерных для городов[8].
Закрепление данного признака в законодательном определении понятия «город» не является необходимым, поскольку наличие характеристики города как промышленного, экономического, культурного центра уже предполагает особый род занятий населения.
Следующий признак – наличие важного промышленного, социально-экономического, социально-культурного, исторического значения – также тесно связан с характеристиками города как промышленного, экономического, культурного центра. Вопрос значимости решается, в том числе и путем отнесения каждого конкретного города к категории городов республиканского, краевого и областного подчинения.
Анализ законодательства субъектов РФ об административно-территориальном устройстве показывает, что оно в значительной степени опирается на правовую традицию, сформированную еще Указом Президиума ВС РСФСР «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» от 17 августа 1982 г. [9], действующим и сегодня в части, не противоречащей федеральному законодательству.
Согласно данному положению к категории городов республиканского, краевого и областного подчинения могут быть отнесены населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тыс. чел. В отдельных случаях к категории городов республиканского, краевого и областного подчинения могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 50 тыс. чел., имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.
На сегодняшний день речь о городах республиканского, краевого и областного подчинения идет в законодательстве 40 субъектов, а один из основных признаков – численность населения свыше 50 тыс. чел., закреплен только в законодательстве 19 субъектов.
Еще одним ключевым признаком города является наличие перспективы дальнейшего развития и роста численности населения, которая находит отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.[10], а вслед за нею и в Стратегиях социально-экономического развития федеральных округов, программах (концепциях) социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований и основывается на социальном, экономическом, культурном, научном, политическом потенциале городов.
Таким образом, анализ регионального законодательства об административно-территориальном делении показывает, что город можно определить, в первую очередь, как населенный пункт или территорию, объединяющую населенные пункты, ограниченную городской чертой, с развитой инфраструктурой, с наличием определенного финансово-экономического потенциала. Весьма существенная характеристика города как территории осуществления публично-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления имеет единичное закрепление в законодательстве Республики Дагестан.
На основе рассмотренных особенностей признаков понятия «город», представляется возможным сформулировать следующее определение города – это населенный пункт или территория, объединяющая населенные пункты, ограниченная городской чертой, с развитой инфраструктурой, с наличием определенного финансово-экономического потенциала, в пределах которой осуществляются публично-властные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления.
