Вопросы обеспечения защиты прав человека занимают одну из важнейших позиций в российском конституционализме. В связи с этим Конституционная реформа 2020 года определяет поиск новых научных направлений исследования механизма реализации защиты конституционных прав заинтересованных субъектов. Одним из них является концепция публично-правовых образований, которая позволяет комплексно рассмотреть вопросы участия органов власти федерального, регионального и местного уровней в реализации механизма по защите прав человека. Впервые понятие публично-правовых образований было включено в положения статей Гражданского кодекса РФ, а также в материалы судебной практики для обозначения участия территориальных государственных единиц в общественных отношениях (преимущественно – в частноправовых). Однако данное понятие впоследствии нашло свое отражение и в нормах федеральных законов, и в решениях Конституционного Суда РФ, что ставит вопрос о юридической отраслевой природе публично-правовых образований, а также о глубоком его исследовании в конституционно-правовых отношениях.
В юридической науке наиболее авторитетным является определение публично-правового образования как «формы организации публичного коллектива на определенной территории, имеющей публичную власть и использующей ее для регулирования общественных отношений данного публичного коллектива, являющейся юридическим лицом публичного права и несущей ответственность за действия (бездействия) своих органов и должностных лиц» [8, с. 59]. В российской юриспруденции выработана также концепция юридических лиц публичного права [6].
Реализация правоспособности публично-правовых образований происходит посредством действия института представительства, и это объясняется тем, что «правосубъектность публично-правового образования – категория мнимая, что отражено в действующем законодательстве» [1, с. 9]. Следовательно, участие государства (Российской Федерации) в реализации механизма защиты прав человека реализуется посредством деятельности главы государства (Президента РФ) и органов публичной власти, что регламентируется в законах и подзаконных актах.
Участие государства в защите прав человека. В положениях действующей Конституции РФ закреплен перечень субъектов, которые от имени государства осуществляют действия по защите прав и свобод человека.
Ключевую роль в обеспечении защиты прав человека играет Президент РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Заслуживает внимания позиция С.И. Джамбулатова по поводу того, что содержание конституционно-правовой функции Президента РФ, выступающего как гарант прав и свобод человека и гражданина, до сих пор является недостаточно раскрытой (т.е. неотражающей своего истинного содержания). Единственный орган, реализующий указанную функция главы государства, представляет собой Совет при Президенте РФ по содействию развития институтов гражданского общества и правам человека. Ключевой задачей Совета является содействие Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Совет должен рассматривать существующие практические ситуации в сфере законодательного регулирования и правоприменительной практики, связанные с правами человека, формировать соответствующие рекомендации по подобным вопросам [3, с. 25]. Кроме того, Президент реализует свои функции по защите прав человека путем участия в законотворческом процессе федерального уровня.
Важную роль в защите прав человека в государстве играет институт омбудсмена. Под данным понятием следует понимать специально управомоченное должностное лицо, выступающее посредником при разрешении споров в административной сфере, а также осуществляющее надзор за соблюдением основных прав и свобод человека со стороны органов публичной власти государства [9, с. 40-42].
На территории России с 1997 г. полномочия омбудсмена реализуются посредством деятельности Уполномоченного по правам человека. Законодательно регламентируются основания обжалования действий и решений органов и должностных лиц, порядок подачи жалобы, полномочия по проведению проверки по жалобе, возможные меры реагирования, которые может предпринять омбудсмен по результатам проверки. Однако полномочия не ограничиваются только рассмотрением жалоб граждан. Развитие института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации дает основания утверждать, что наметилась тенденция расширения их прав. Например, Федеральный закон от 13 мая 2013 г. «Об уполномоченных по правам предпринимателей в Российской Федерации» дает право уполномоченному обжаловать в судебном порядке ненормативные правовые акты органов местного самоуправления, в которых он усматривает нарушение прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Одними из задач, стоящих перед уполномоченными, являются мониторинг нарушений прав человека и гражданина, анализ причин, приведших к таким нарушениям. Для этого используется широкий арсенал средств. В их числе тесное взаимодействие с институтами гражданского общества, общественными палатами, средствами массовой информации [4, с. 40-42].
В связи с развитием механизмов по защите прав человека и усложнением общественной жизни, в стране активно развиваются профильные направления по защите прав человека: защита прав ребенка, прав предпринимателей, прав студентов и т.д. Следовательно, институт омбудсмена в России не ограничился лишь должностью Уполномоченного по правам человека, и впоследствии появились должности уполномоченных по правам человека в субъектах (их статус регулируется региональным законодательством), уполномоченных по правам ребенка (в государстве и в регионах), по правам предпринимателей (также федеральный и региональные). Дискуссионным остается вопрос о статусе Уполномоченного по правам студентов в РФ, который не закреплен отдельным федеральным законом, а исполнение его функций возложено на руководителя комиссии по делам молодежи при Минобрнауки РФ.
Наряду с названными органами, отдельными полномочиями по вопросам обеспечения и защиты прав человека наделены палаты Федерального Собрания, Прокуратура, органы юстиции, суды, а также общественные организации и объединения. Так, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации осуществляют полномочия по принятию и изданию федеральных законов, содержащих нормы-гарантии защиты прав человека в различных сферах (социальной, экономической, духовной и т.д.); органы прокуратуры осуществляют контроль за соблюдением законов и привлечение к юридической ответственности лиц, виновных в нарушении законов. Органы юстиции осуществляют регистрацию нормативно-правовых актов, выдачу документов на деятельность адвокатов и нотариусов, контроль за деятельностью органы уголовно-исполнительной системы государства и некоммерческих организаций. Суды всех уровней осуществляют правосудие по гражданском, административным, уголовным делам, а также проведение конституционного судебного процесса.
В положениях статьи 30 Российской Конституции предоставляются гарантии человеку и гражданину в защите своих нарушенных прав путем обращения за защитой в общественные организации и профсоюзы. Поэтому, в федеральном законодательстве и уставах упомянутых некоммерческих организаций содержатся основные направления деятельности в области защиты прав: анализ и сбор информации о нарушениях прав физических лиц, прием граждан и беседа по вопросам содействия в защите их прав, взаимодействие со СМИ, проведение публичных мероприятий (в целях привлечения внимания общественности к фактам нарушения прав человека), работа с жалобами, участие в нормотворческой и законопроектной деятельности.
Участие субъектов государства в защите прав человека. На уровне публично-правовых образований регионального уровня в реализации механизма по защите прав человека участвуют органы публичной власти и общественные организации. Среди них важное место отведено главе субъекта. Он принимает нормативно-правовые акты (постановления и распоряжения) по вопросам защиты прав человека, обращается к различным органам власти и правоохранительным структурам в целях содействия защиты прав заинтересованных субъектов. Также при главе субъекта образовываются различные комиссии с участием представителей общественности и экспертов, которые занимаются вопросами содействия соблюдению и защите прав человека. Подобные комиссии существуют и при законодательных органах власти в соответствующих субъектах РФ.
Особое значение имеет нормотворческая деятельность на региональном уровне, которая осуществляется законодательными органами власти субъектов РФ. Основное значение регионального нормотворчества в сфере прав и свобод человека, по мнению Н.С. Бондаря, заключается в реализации положений защите прав человека на первичном уровне, детализация и акцентирование конституционных начал в статьях региональных законов и подзаконных актов. Именно в регионах происходит создание и укрепление действенного механизма защиты прав физических лиц, а также практическая реализация федеральных конституционных актов в указанной сфере [2, с. 18].
Проблемные моменты в региональном правотворческом процессе по вопросам защиты прав личности заключаются в недостаточной осведомленности региональных нормотворцев в реализации указанных направлений, в связи с чем в большинстве российских регионов происходит слепое переписывание статей федеральных нормативно-правовых актов с незначительными дополнениями и корректировками. Например, в положениях Основного закона Республики Башкортостан (в статье 19) при характеристике принципа равенства личности указано незначительное дополнение: «Никто не может нести ущерб вследствие своей инвалидности»[1]. В данном случае переписывание конституционной формулировки о равенстве не имеет ни практического, ни юридического смысла, а упоминание про инвалидность добавляет путаницу и двусмыслицу в толковании конституционно установленного принципа равенства и не раскрывает смысл защиты прав инвалидов в данном субъекте государства. Применительно к этой ситуации следует привести положительный пример толкования принципа равенства, закрепленного в положениях Конституции Татарстана[2]. В ней содержится следующее положение: «Любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются» (статья 29). Данная формулировка не только создает дополнительные гарантии защиты и поддержки прав человека, но и гармонично сочетается с правовыми социальными стандартами, изложенными в конституционных актах на федеральном уровне.
В целях обеспечения защиты прав человека на территории субъектов РФ на федеральном уровне законодательно рекомендовано учреждать должности уполномоченных по правам человека и по правам ребенка. Их статус устанавливается региональным законодательством. По мнению Т.Н. Москальковой, преимущества учреждения института омбудсмена на региональном уровне заключаются в географической близости, территориальной доступности региональных уполномоченных для граждан субъектов Федерации, знании ими социальной, экономической, политической, национальной, правовой и культурной специфики своих регионов, ментальных особенностей проживающих в них жителей [5, с. 4].
Правовой статус уполномоченных по правам человека в субъектах РФ регламентируется положениями федерльного и регионального законодательства. Федеральным законом от 18 марта 2020 г. №48-ФЗ «Об уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации» установлены требования к кандидатам на должность регионального омбудсмена, порядок рассмотрения жалоб от заинтересованных субъектов, содержатся сведения о его взаимодействии с органами публичной власти и общественными организациями, гарантируется участие омбудсмена в нормотворческой деятельности, в правовом просвещении населения, а также закреплено право на межрегиональное и международное сотрудничество в области защиты прав человека[3].
Компетенция регионального омбудсмена закрепляется в положениях статей закона субъекта государства. Например, полномочия Уполномоченного правам человека в Пензенской области заключаются в следующем: 1) рассмотрение обращений по вопросам защиты нарушенных прав и свобод от заинтересованных субъектов (граждан, иностранцев, апатридов) в устной, письменной или электронной формах; 2) проведение беседы с заинтересованными субъектами в целях дачи разъяснений по способам и средствам защиты прав; 3) взаимодействие с органами публичной власти и должностными лицами посредством направления им обращений для восстановления нарушенных прав субъектов согласно компетенции властных органов; 4) сбор и анализ сведений, которые изложены в обращениях; 5) направление запросов должностным лицам органов власти для получения сведений, необходимых при устранении нарушений в правах; 6) посещение учреждений уголовно-исполнительной системы региона; 7) получение сведений от органов власти и юридических лиц в устной, письменной и электронной формах; 8) обращение в судебные органы для ознакомления с материалами дел, вступивших в силу; 9) привлечение экспертов и специалистов для получения консультаций; 10) реализация иных законных полномочий[4].
Участие муниципальных образований в защите прав человека
В статье 18 Российской Конституции содержится информация о том, что сущность действия законодательных актов и работа органов публичной власти (в том числе органов местного самоуправления) определяется собственно гарантией и реализацией прав и свобод человека. Также из смысла конституционных норм вытекает, что органы местного самоуправления в своей сфере деятельности занимаются вопросам восстановления и содействия защите прав заинтересованных субъектов [7, с. 119].
На уровне публично-правовых образований местного уровня вопросами защиты и содействия реализации прав человека занимаются: глава муниципального образования, представительный орган, местная администрация, контрольно-ревизионные органы, правоохранительные органы, общественные организации. Кроме того, при администрации и в образовательных учреждениях создаются комиссии и советы, которые содействуют защите конституционных прав заинтересованных субъектов. В муниципальных образовательных учреждениях созданы должности Уполномоченных по правам участников образовательного процесса, которые занимаются рассмотрением обращений учащихся и содействием в разрешении вопросов о нарушении образовательных прав детей, а также ущемлении чести и достоинства.
В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Созданный в рамках межмуниципального сотрудничества совет муниципальных образований призван защищать интересы муниципальных образований. По мнению Е.В. Степкиной, «таковые интересы подразумевают интересы населения муниципального образования, ради которого и образовано местное самоуправление в принципе» [7, с. 121].
Таким образом, участие публично-правовых образований в реализации механизма защиты прав человека происходит посредством деятельности органов публичной власти, их должностных лиц и общественных объединений. На территории государства существуют единоличные органы (глава государства, глава субъекта, омбудсмены), а также коллегиальные органы (контрольные органы, общественные советы, комиссии при органах власти). Особое место отведено законодательным и судебным органам в указанной сфере, которые обладают нормотворческими полномочиями и в пределах своей компетенции способны влиять на развитие конституционного законодательства в сфере защиты прав человека. Кроме того, с развитием гражданского общества возрастает роль общественных институтов по защите прав человека, способных взаимодействовать с органами публичной власти и оказывать им содействие в реализации защиты конституционных прав и свобод человека на федеральном, региональном и местном уровнях.
