Участие публичных органов в гражданских правоотношениях далеко не редкость и ученые цивилисты регулярно обращаются к исследованию указанных вопросов [1; 2]. Однако, в рамках данной работы, хотелось бы остановиться на тех ситуациях, когда орган действует как властный субъект, наделенный публичными полномочиями, но его решения оказывают влияние на гражданско-правовую сферу и порождают значимые для гражданского права последствия. Нередко отказы в совершении тех или иных действий, совершаемые такими органами, непосредственно являются юридическими фактами, влияющими на динамику гражданских правоотношений, а судебная практика изобилует примерами обжалования таких отказов, признания их недействительными и пр. Указанное свидетельствует, что устранение цивилистов от изучения и анализа данных вопросов не является правильным только потому, что в этом случае речь не идет о равноправных участниках правоотношений. Безусловно, признавая, что в этих отношениях наличествуют признаки власти и подчинения, тем не менее, заметим, что отказы публичных органов в отношении запросов субъектов гражданского права не являются произвольными, основания их совершения определены законом, и они могут быть обжалованы в судебном порядке.
Сначала обратимся к вопросу о видах отказов публичных органов субъектам гражданского права. Гражданский кодекс РФ[1] (далее – ГК РФ) закрепляет несколько видов отказов публичных органов, значимых для участников гражданского оборота. Например, ст. 51 ГК РФ регламентирует возможность отказов в регистрации юридических лиц, ст. 8 и ст. 131 ГК РФ закрепляют отказ в государственной регистрации прав на недвижимое имущество, а ст. 47 ГК РФ отказ органа ЗАГС в исправлении или изменении записи. Каждый из этих отказов порождает, на первый взгляд, различные правовые последствия: в случаях с юридическими лицами – он влияет на возникновение гражданской правосубъектности, в случаях с правами на недвижимость – на возникновение субъективных прав или незаключенность сделки. Однако, объединяет все эти случаи общий признак – отказ публичного органа приводит к тому, что ожидаемые участником гражданского правоотношения результаты, не наступают. Другими словами, правовым последствием отказов публичных органов является невозникновение (правоотношения, объекта права[2], правосубъектности, сделки).
Отдельную группу составляют отказы, которые напрямую на возникновение правоотношений (объектов, правосубъектности и пр.) не влияют, но совершение определенных действий участником гражданского оборота будет расцениваться как незаконное при наличии такого отказа. В этом случае субъект гражданского права испрашивает разрешение у органа публичной власти на совершение определенного действия, правомерность совершения которого будет оцениваться через призму выданного таким органом одобрения. Классическим примером такого отказа будет отказ в выдаче разрешения на строительство, реконструкцию или перепланировку объекта гражданского оборота. Сам по себе такой отказ не может уберечь от того, что соответствующие действия не будут произведены, однако, именно наличие отказа делает возможным привлечение к ответственности лица, совершившего указанные действия.
Следовательно, отказы публичных органов субъектам гражданского права можно подразделить на две группы: отказы в совершении юридических действий и отказы в совершении фактических действий. Последствием первых будет не возникновение гражданского правоотношения (факта, объекта, правосубъектности), последствием вторых – возможность квалификации совершенных действий в качестве неправомерных.
В отношении правовой природы отказов публичных органов следует отметить следующее. Отказ в частном праве классически трактуется как односторонняя сделка, а право на отказ предложено понимать нами как секундарное право [3]. Отказ публичных органов, несмотря на соответствие легальному определению сделки в ст. 153 ГК РФ в части того, что он является действием, направленным на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей, не может считаться таковой с точки зрения субъектного состава (в легальном определении сделки указано, что это только действия граждан и юридических лиц). Таким образом, отказ публичных органов является особым действием в системе юридических фактов гражданского права, приводящим к указанным выше правовым последствиям.
Возможность же органа публичной власти отказать может быть охарактеризована в качестве правообязанности. С одной стороны, орган публичной власти обладает правовой возможностью по отказу, но, с другой стороны, отказ для публичного органа является одновременно и его правовой обязанностью. Именно поэтому при определении субъективного права применительно к публичной сфере, ученые единодушно отмечают, что под ним следует понимать меру разрешенного поведения, обеспечиваемого государством[3]. Акцент на разрешенное, а не возможное поведение, позволяет провести разницу между субъективными гражданскими правами и правами должностных лиц в рамках обращений граждан и юридических лиц за реализацией принадлежащих им гражданских прав и интересов. Однако, следует заметить, что подобной характеристикой обладают не только публичные права, цивилисты обращают внимание, что феномен совпадения прав и обязанностей характерен и для некоторых субъективных частных прав [5, с. 48; 6; 7, с. 247 и далее].
Подобная характеристика отказа публичного органа исключает применение к нему ситуации неаргументированного отказа, как это может иметь место в отношении равноправных участников. Другими словами, в законодательстве всегда будут установлены случаи, при которых отказ публичного органа субъекту гражданского права будет считаться допустимым. На данную особенность постоянно обращают внимание судебные органы, когда оценивают правомерность или неправомерность тех или иных отказов: «Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, пришел к выводу о том, что у административного ответчика отсутствовали основания, установленные частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для отказа в выдаче ООО «Марсеана» разрешения на строительство»[4]. В частном же праве, равноправные участники отношений не обязаны объяснять и аргументировать свой отказ, как нельзя и понуждать их к такому объяснению в судебном порядке.
Таким образом, право на отказ в даче согласия (разрешения) со стороны публичного органа в силу специфики возникающих при этом отношений, нельзя охарактеризовать в качестве секундарного права, как это допустимо в отношении субъективных частных прав [3], а следует рассматривать как особую категорию – правообязанность.
Следует сказать несколько слов о терминологии. Законодатель использует применительно к действиям публичного органа и понятие «дает согласие», и понятие «дает разрешение». Представляется, что использование разных терминов в этом случае предопределено лишь политико-социальными причинами и не может быть объяснено в рамках права. Правообязанность по выдаче согласия или разрешения ничем не отличается с точки зрения ее характеристики. Следует согласиться с высказанным в юридической литературе мнением о том, что термин согласие правильно применять к равноправным участникам гражданских правоотношений, а термин разрешение использовать там, где есть власть и подчинение [8, с. 29].
Особенность правовой природы отказа публичного органа проявляется также и в интерпретации законодателем и правоприменителем формы его выражения. Общеизвестно правило, установленное в ст. 157. 1 ГК РФ о том, что молчание не считается согласием на совершение сделки, за исключением случаев, установленных законом. Соответственно, возникает вопрос о том, как расценивать молчание публичного органа, получившего запрос от участника гражданско-правовых отношений. В отдельных случаях законодательство прописывает сроки, в течение которых государственный орган или орган местного самоуправления должен ответить на соответствующее обращение физического или юридического лица. Однако эти сроки в больше степени важны для публичного права и не имеют значения с точки зрения наступления гражданско-правовых последствий. Отдельные разъяснения данных вопросов можно встретить лишь на уровне позиций правоприменительных органов. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 23 июня 2015 года № 25 указано, что «если третье лицо или орган, действующий от имени публично-правового образования как участника гражданских правоотношений, не ответили на запрос стороны сделки в разумный срок, считается, что в даче согласия отказано» (п. 54)[5]. Однако, данный пример касается исключительно ситуаций, когда мы говорим о публичном органе как о равноправном участнике гражданско-правовых отношений.
Нельзя не отметить, что от подобной практики отказываются европейские правопорядки. Так, 21 августа 2019 года тремя декретами во Франции были внесены изменения в Строительный и Жилищный Кодексы, согласно которым «молчание, хранящееся администрацией в течение двух месяцев по заявлению, означает принятие решения». В декрете № 2019-873 также устанавливается срок, по истечении которого молчание административных и согласующих органов порождает подразумеваемое решение об отказе или принятии[6].
Таким образом, нормы российского частного права должны быть дополнены положениями о правовых последствиях молчания на запрос о предоставлении разрешения не только в случае с получением согласия на запрос публичному органу со стороны сделки, но и в других ситуациях, когда выдача согласия порождает гражданско-правовые последствия. Оставлять столь важный вопрос исключительно на уровне разъяснения высшей судебной инстанции не представляется правильным.
Еще одним важным аспектом в свете заявленной темы работы, является вопрос о судебном оспаривании отказов публичных органов участникам гражданско-правовых отношений. Судебная практика четко стоит на позиции, согласно которой положения статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации[7] для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, … незаконными необходимо наличие совокупности двух условий – несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. Соответственно, при оспаривании отказов публичных органов, в первую очередь, устанавливается соответствовал ли данный отказ разрешенным в законодательстве основаниям. Так, суд признал незаконным отказ в выдаче разрешения на строительство, поскольку заявителем при обращении в администрацию с заявлением о разрешении строительства объекта была представлена предусмотренная законом градостроительная и проектная документация, и каких-либо ссылок на их несоответствие в отказе в выдаче разрешения на строительство не содержится[8].
Особую значимость для участников гражданского оборота имеют отказы в государственной регистрации юридических лиц, а также прав на недвижимое имущество. В частности, частноправовой науке стоит обратить внимание на негативные тенденции, наметившиеся в сфере расширения оснований для отказов в области регистрации юридических лиц. С момента принятия ФЗ РФ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей[9] перечень оснований отказа постоянно расширяется и вырос с 2 до 24. Понимая, что речь идет о борьбе с недобросовестными участниками гражданского оборота, все же полагаем, что столь бесконтрольное расширение таких оснований недопустимо [9].
В завершении анализа вопросов об отказах публичных органов участникам гражданско-правовых отношений следует отметить, что необходимость поиска баланса индивидуальных и общественных интересов предопределяет вовлеченность публичных органов в процессы, значимые для частного права. Несмотря на усиление диспозитивности гражданско-правового регулирования, представить себе полное исчезновение участия публичных органов в частноправовых отношениях, как представляется, невозможно. В этом смысле для гражданского права значимо одно из пониманий отказа, предложенное И.П. Гладышевой. Автор оценил отказ с позиции юридической техники и предложил понимать под ним технико-юридический способ воздействия на направленность и ход правореализационного процесса, выражающийся в принятии мер по воспрепятствованию его начала либо дальнейшего продолжения [10, с. 25]. Предоставляя публичным органам возможность отказать, правопорядком создаются условия для воздействия на направленность и процесс осуществления субъектами гражданского права принадлежащих им прав и обязанностей. Понимая, что подобная правообязанность имеет существенную специфику правовой природы в сравнении с правами в рамках частных правоотношений, тем не менее, полагаем, что изучение данных вопросов в рамках цивилистической науки является значимым и будет продолжено.
