Новеллой действующего административного процессуального законодательства является возможность оспаривания актов, содержащих разъяснения и обладающих нормативными свойствами, так называемых интерпретационных актов. Ранее практика рассмотрения дел об обжаловании подобных актов в рамках прямого нормоконтроля складывалась противоречиво [2, с. 29; 4, с. 24-25; 10, с. 103-104]. Суды часто отказывали в принятии к производству заявлений об оспаривании интерпретационных актов ввиду отсутствия у них признаков нормативности и их несоответствия формальным требованиям, предъявляемым к нормативным актам, таким как соблюдение порядка опубликования и регистрации, отсутствие компетенции у принявшего его органа или должностного лица на принятие подобных актов, нарушение вида и формы акта.
Ситуация изменилась после признания в Постановлении № 6-П Конституционного Суда РФ от 31 марта 2015 г.[1] не соответствующим Конституции РФ положения п. 1 ч. 4 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде РФ» от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ[2]. В связи с чем, законодателю было предписано внести в действующее законодательство изменения, направленные на установление особенностей судебного контроля в отношении таких актов в производстве по делам об оспаривании актов федеральных органов государственной власти, которые не являются нормативными правовыми актами, но обладают нормативными свойствами. Кроме того, в данном постановлении Конституционный Суд РФ указывает, что в настоящее время не установлены ни четкая компетенция, ни основания, условия и процессуальный порядок оспаривания актов федеральных органов исполнительной власти, являющихся актами разъяснения законоположений, наделенных нормативными свойствами[3].
Федеральным законом «О внесении изменений в АПК РФ и КАС РФ в части установления порядка судебного рассмотрения об оспаривании отдельных актов» от 15 февраля 2016 г. № 18-ФЗ гл. 21 КАС РФ дополнена ст. 217.1, в которой определены особенности рассмотрения данной категории дел[4].
Остановимся подробно на некоторых особенностях рассмотрения данной категории административных дел, не углубляясь в проблемы правовой природы интерпретационных актов [1, с. 3-5; 3, с. 31, 35; 5, с. 95, 97-98; 6, с. 47; 8, с. 23; 9, с. 2].
Во-первых, исходя из отсылочной нормы ч. 2 ст. 217.1 КАС РФ, административным истцом по данной категории дел выступает юридическое лицо иди индивидуальный предприниматель, в отношении которого применен этот акт или являющееся субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом, если оно полагает, что соответствующий акт обладает нормативными свойствами и по своему содержанию не соответствует действительному смыслу законодательства. Административным ответчиком будет являться орган, принявший оспариваемый интерпретационный акт.
Во-вторых, родовая подсудность зависит от вида органа, принявшего интерпретационный акт: федеральные органы исполнительной власти, иные федеральные государственные органы, ЦБ РФ, государственные внебюджетные фонды рассматриваются Верховным Судом РФ, органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований – верховным судом республики, краевым, областным судом, судом города федерального значения, судом автономной области или автономного округа (ст. 20-21 КАС РФ). За рамками уставленной выше подсудности остаются акты, принятые исполнительными органами местного самоуправления.
В-третьих, в ч. 3 рассматриваемой статьи определен предмет доказывания, отличный от предмета доказывания по делам об оспаривании нормативного правового акта и содержащий следующие факты:
– нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
– обладает ли оспариваемый акт нормативными свойствами, позволяющими применить его неоднократно в качестве общеобязательного предписания в отношении неопределенного круга лиц;
– соответствуют ли положения оспариваемого акта действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений.
Следует согласиться с мнением С.В. Никитина [7, с. 45], что выделение указанных выше фактов в качестве особенностей интерпретационных актов порождает проблему их смешения с нормативными правовыми актами, в частности, с подзаконными актами, принятыми в качестве уточнения норм общего характера, содержащихся в более высоких по юридической силе законах.
В-четвертых, перераспределено бремя доказывания: доказывание фактов предмета доказывания возложено на орган, принявший интерпретационный акт.
В-пятых, в связи с тем, что на дела данной категории распространяются общие положения гл. 21 КАС РФ, возникает вопрос о возможности применения судом по данной категории дел мер предварительной защиты, указанных в ст. 211 КАС РФ.
В-шестых, результатом рассмотрения дела по оспариванию интерпретационного акта является принятие судом одного из решений:
– об удовлетворении поданного заявления;
– об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый акт полностью или в части не обладает нормативными свойствами и соответствует содержанию разъясняемых им нормативных положений.
Между тем, из указанной выше нормы КАС РФ непонятно, какое решение должен принять суд в отношении акта, обладающего нормативными свойствами и соответствующего разъясняемой норме [6, с. 45]. В данном случае суду следует исходить из общих положений гл. 21 КАС РФ, а именно руководствоваться ст. 215 КАС РФ, признавая интерпретационный акт не действующим.
В заключение необходимо подчеркнуть, что особый порядок рассмотрения дел об оспаривании интерпретационных актов нуждается в дальнейшей доработке и устранению существующих в нем противоречий путем анализа складывающейся по данной категории дел судебной практики.
