В жизни любого государства ключевую роль играет экономика. От уровня ее развития зависят не только национальная безопасность, но и стабильность развития государства, должный уровень жизни населения, состояние социальной сферы, включая образование, здравоохранение и др. Одним из основных элементов рыночной системы является предпринимательство как форма экономической активности населения.
В Стратегии национальной безопасности РФ[1] и Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г.[2], обеспечение устойчивого экономического роста путем создания условий для свободы предпринимательства и конкуренции, снижения административных барьеров в экономике, улучшения делового климата и создания благоприятной деловой среды, повышения инвестиционной безопасности, обозначены в качестве основных национальных приоритетов в экономике России.
Конституция РФ[3] гарантирует свободу экономической деятельности, поддержку конкуренции, единство экономического пространства и свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также закрепляет право граждан на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
В Послании Федеральному собранию РФ Президент РФ В. В. Путин высоко оценил итоги работы по улучшению делового климата, однако при этом поставил новые задачи: «… сформировать нормативную правовую базу для благоприятного ведения бизнеса, избавиться от всего, что ограничивает свободу и инициативу предпринимательства»[4].
Комплексное решение этих задач возложено на органы государственной власти и местного самоуправления, среди которых важную роль играет прокуратура РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются федеральным законом. Таким законом, в первую очередь, является Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-1 (далее – Закон о прокуратуре)[5], согласно ст. 1 которого прокуратура составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Основным функциональным назначением органов прокуратуры является осуществление от имени РФ надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 2015 г. № 2-П прокурорский надзор рассматривается как самостоятельная (обособленная) форма реализации контрольной функции государства, а также подчеркивается вневедомственный и межотраслевой характер прокурорского надзора как института, предназначенного для универсальной, постоянной и эффективной защиты конституционно значимых ценностей[6].
В условиях сложной международной политической обстановки и экономических санкций, прокуратуре, как важной составляющей части государственного механизма, доверено посредством прокурорского надзора обеспечить возможность свободного осуществления экономической деятельности, создать благоприятный инвестиционный климат, снизить административное давление на бизнес.
Прокуратура РФ проводит широкий комплекс мероприятий для защиты прав предпринимателей. Это систематический надзор в сфере соблюдения законодательства, тесное взаимодействие с властями субъектов РФ по ликвидации бюджетной задолженности перед бизнесом, а также специальные механизмы адресной помощи предпринимателям, в том числе Всероссийский день приема предпринимателей и прямой канал связи для предпринимателей.
Вместе с тем, предпринимаемые в последнее время меры по укреплению законности в рассматриваемой сфере свидетельствуют о необходимости системного подхода к обеспечению повышения эффективности существующего правозащитного механизма. С указанных позиций, деятельность органов прокуратуры по обеспечению законности в рассматриваемой сфере также нуждается в совершенствовании.
В научных исследованиях отмечается, что в современных условиях особое значение приобретает своевременность выявления прокурором нарушений закона и незамедлительное на них реагирование с реальным восстановлением нарушенных прав [1, с. 20]. Таким образом, надзор является приоритетной сферой прокурорской деятельности. Уровень его организации и эффективности предопределяет характер оценки деятельности всей системы органов прокуратуры в целом.
Можно выделить следующие группы задач прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства в сфере защиты прав предпринимателей [8, с. 9-16].
- Обеспечение законности правовых актов в сфере соблюдения прав и законных интересов предпринимателей.
Реализация данной задачи возможна путем проведения постоянного мониторинга нормативно правовых актов, а также их проектов в сфере предпринимательской деятельности на предмет наличия норм, ущемляющих права хозяйствующих субъектов, обеспечивающих необоснованное вмешательство в их деятельность, а также устанавливающих административные барьеры, которые влекут нарушение их прав и законных интересов. Качественная организация данной деятельности обеспечивает своевременное принятие мер прокурорского реагирования в виде протестов и представлений на незаконные нормативно-правовые акты с целью их отмены либо оперативного принятия нормативно-правовых актов в соответствии с действующим законодательством.
Статистические данные Генеральной прокуратуры РФ свидетельствуют о том, что в первом полугодии 2018 г. по протестам прокуроров приведено в соответствие с законом 16,8 тыс. нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием хозяйствующих субъектов. За 2018 г. благодаря работе органов прокуратуры отменено или изменено 26,7 тыс. незаконных актов[7].
Таким образом, взаимодействие прокуроров и правотворческих органов на стадии разработки проектов нормативных актов позволило предупредить принятие целого ряда незаконных правовых актов, нарушающих интересы предпринимателей.
- Обеспечение законности в деятельности органов контроля (надзора) и иных органов, уполномоченных на осуществление лицензионно-разрешительных, регистрационных и иных процедур.
Решение данной задачи возможно посредством формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и субъектов предпринимательства, согласования внеплановых проверок, предотвращения фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления, пресечения фактов незаконного создания препятствий в деятельности хозяйствующих субъектов, незаконного приостановления или прекращения их деятельности, пресечения фактов нарушения свободы экономической деятельности, в том числе, предоставления преференций отдельным лицам, ограничение конкуренции, привлечения к установленной законом ответственности лиц, препятствующих законной предпринимательской деятельности.
Новым для этого направления прокурорского надзора стало наделение прокуратуры полномочиями по согласованию внеплановых выездных проверок, а также по формированию сводного плана проведения плановых проверок предпринимателей[8].
Реализация этой функции гарантирует защиту прав предпринимателей, расширяет возможности каждого хозяйствующего субъекта свободно заниматься бизнесом.
Об активности деятельности прокуратуры на данном направлении свидетельствуют следующие статистические данные: в процессе формирования сводного плана на 2017 г. органами прокуратуры рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в него 460 тыс. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что на 30 % меньше количества предложений по проведению проверок на 2016 г. Вместе с тем, органами прокуратуры отклонено 16 % от поступивших предложений [2, с. 18].
- Обеспечение исполнения законов при предоставлении государственных и муниципальных услуг субъектам предпринимательской деятельности.
Для решения данной задачи органы прокуратуры осуществляют надзор за своевременным принятием и надлежащим исполнением федеральных, региональных и муниципальных программ развития малого и среднего предпринимательства, а также проверяют полноту исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Повышенного внимания при этом требуют вопросы исполнения органами власти всех уровней Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ[9] (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ) и Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства» от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ[10].
Практика прокурорского надзора свидетельствует об активной работе прокуроров в регионах по пресечению фактов несвоевременной и неполной оплаты заказчикам обязательств по государственным и муниципальным контрактам.
Органами прокуратуры проведены проверки исполнения законодательства об оказании поддержки субъектам малого и среднего бизнеса. По результатам прокурорского реагирования в семидесяти девяти субъектах РФ приняты или приведены в соответствие с федеральным законодательством программы развития малого и среднего предпринимательства. По выявленным прокурорами 170 тыс. нарушений законов о защите прав хозяйствующих субъектов, опротестовано 25 тыс. незаконных правовых актов, внесено 31 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых привлечено к дисциплинарной ответственности более 23 тыс. лиц. По постановлениям прокуроров административную ответственность понесли 3,2 тыс. лиц. Кроме того, по инициативе прокуроров возбуждено около 100 уголовных дел [2, с. 19].
- Противодействие осуществлению рейдерских захватов.
Рейдерство по-прежнему остается существенной проблемой для российских предпринимателей, и нередко передел собственности происходит с использованием административных ресурсов. В этой связи, повышается роль прокуратуры в защите интересов владельцев бизнеса. В соответствии с приказом Генеральной прокуратуры России «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» от 31 марта 2008 г. № 53[11] противодействие рейдерским захватам должно стать одним из приоритетных направлений при организации прокурорского надзора.
На протяжении нескольких лет работает прямая линия для предпринимателей в целях наиболее оперативного реагирования на подобные неправомерные действия в отношении имущества корпораций, эффективность которой подтверждают сами представители бизнеса.
Органами прокуратуры проводятся проверки исполнения законодательства, регулирующего вопросы противодействия незаконному захвату собственности. В ходе проверочных процедур исследуются объекты рейдерских захватов, способы их совершения, способствующие им причины и условия. Особое внимание уделяется установлению случаев участия в рейдерских посягательствах должностных лиц органов власти. Проверке подвергаются исполнение законодательства по вопросам учета и распоряжения имуществом, государственного и муниципального контроля, регистрации и реорганизации юридических лиц, прав на недвижимость, оборота ценных бумаг и учета прав на них. В случае выявления фактов нарушений законодательства органы прокуратуры принимают исчерпывающие меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.
- Рассмотрение заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов.
Генеральной прокуратурой РФ утвержден Всероссийский день приема предпринимателей, который проводится ежемесячно в целях оказания субъектам предпринимательской деятельности помощи по правовым вопросам, реализации их права на личное обращение в органы прокуратуры.
Прием осуществляется в рабочее время в первый вторник каждого месяца сотрудниками всех структурных подразделений прокуратуры России – от Генеральной прокуратуры РФ до прокуратур городского и районного звена.
За первое полугодие 2018 г. в ходе таких приемов к прокурорам обратилось 2,3 тыс. предпринимателей, от которых принято свыше 1 тыс. обращений, в том числе на прямой канал связи Генерального прокурора РФ поступило 750 сообщений. По результатам их проверки в целях устранения выявленных нарушений в каждом четвертом случае приняты меры прокурорского реагирования[12].
- Информационное взаимодействие с органами государственной власти, правоохранительными и контролирующими органами.
В центральном аппарате Генеральной прокуратуры РФ было создано специализированное управление по надзору за соблюдением прав предпринимателей.
При Генеральной прокуратуре РФ работает постоянно действующая межведомственная рабочая группа по защите прав предпринимателей, участие в которой принимают Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, работники Генеральной прокуратуры РФ, Главной военной прокуратуры, представители Аппарата Уполномоченного по правам человека, Аппарата Правительства РФ, общероссийских общественных организаций «Деловая Россия», «Российский союз промышленников и предпринимателей» и «ОПОРА РОССИИ», автономных некоммерческих организаций «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» и «Центр мониторинга и контроля за ценообразованием» и другие.
Изложенное подтверждает то обстоятельство, что в РФ надзор за исполнением законов в сфере защиты прав предпринимателей является одним из приоритетных направлений надзора за исполнением законов в сфере экономики.
Следует также учитывать, что деятельность прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей направлена как на непосредственную защиту частных интересов хозяйствующих субъектов, так и преследует защиту публичных интересов, поскольку прокуратура осуществляет надзор от имени РФ и в ее интересах, поэтому необходимо соблюдать баланс между частными и публичными интересами.
Поиск баланса между публичными и частными интересами, с одной стороны, направлен на решение задач государственного, общественного значения – обеспечения нормального уровня занятости населения, насыщения рынка конкурентоспособными товарами, услугами, продукцией, формирование государственного бюджета за счет налоговых отчислений и т. д. С другой стороны, призван обеспечить удовлетворение частных интересов предпринимателей, действующих самостоятельно по своей воле и в своем интересе [6].
При этом, публичные и частные интересы в рассматриваемой сфере могут быть обеспечены общими гарантиями соблюдения законности при реализации мероприятий по защите прав предпринимателей.
По мнению известного дореволюционного ученого Н. В. Муравьева, не потерявшему своей актуальности и в наши дни, на прокурора возлагается не положительная защита прав, а отрицательное наблюдение за тем, чтобы эти права не нарушались [9, с. 16].
Предмет прокурорского надзора представляет собой правовую категорию, определяющую границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования [5, с. 99].
Исходя из данного определения, можно выделить три его составляющих предмета прокурорского надзора:
1) круг актов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров;
2) круг объектов надзора;
3) объем полномочий прокурора.
Вопрос об объектах прокурорского надзора в экономической, в том числе, предпринимательской сфере, имеет свою специфику, связанную с проблемой правосубъектности предпринимательской деятельности.
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ[13] включил в качестве объектов надзора коммерческие и некоммерческие организации. По смыслу данного закона под «организациями» понимаются юридические лица. Одним из признаков юридического лица является организационное единство, и, как следствие, наличие органов управления, в том числе руководителя, поэтому при проведении проверок юридическое лицо и руководитель являются неразделимыми.
В теории и на практике нередко возникает вопрос о возможности граждан выступать в качестве объекта прокурорского надзора. В экономической сфере граждане обладают общей и специальной правоспособностью. Гражданин – индивидуальный предприниматель – либо занимает должность руководителя коммерческой организации, либо является должностным лицом. Несмотря на то, что индивидуальные предприниматели обладают всеми признаками юридических лиц, они в силу прямого указания в законе имеют особый статус – «индивидуальный предприниматель без образования юридического лица». В этих качествах граждане являются объектами прокурорского надзора. Также следует учитывать, что граждане- предприниматели входят в число объектов надзора только в рамках осуществления ими предпринимательской деятельности.
В отношении объема полномочий прокуроров законодатель прямо предусматривает ограничения, которые также отражены в организационно-распорядительных актах Генерального прокурора РФ:
1) запрет подменять иные органы государственной власти (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре);
2) проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о нарушениях (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре);
3) запрет вмешиваться в оперативно-хозяйственную и экономическую деятельность организаций (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре);
4) запрет на участие в хозяйственных спорах между коммерческими структурами (п. 8.4 приказа Генерального прокурора от 07 декабря 2007 г. № 195[14]);
В связи с отсутствием легального определения в «оперативно-хозяйственной» деятельности сложно очертить четкую границу, поэтому прокурорам необходимо самостоятельно оценивать ситуацию в зависимости от конкретных обстоятельств.
Предприниматели обязаны вести бизнес в строгом соответствии с буквой закона. Недопустимы ситуации, когда в погоне за прибылью хозяйствующие субъекты игнорируют обязательные требования безопасности, а контролирующие органы, при этом, прикрываясь «надзорными каникулами», не исполняют свои прямые обязанности. Повторение трагических событий в Кемерово допускать нельзя.
Эффективная реализация прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей во многом зависит от того, насколько грамотно и профессионально организована работа в прокуратуре в целом и в ее подразделениях.
Результаты работы органов прокуратуры за исполнением требований о предоставлении государственных и муниципальных услуг свидетельствуют о наличии проблем в реализации положений Федерального закона № 210-ФЗ.
К примеру, только после вмешательства прокуратуры в Белгородской области был регламентирован порядок предоставления услуг в многофункциональных центрах, а инвесторы Краснодарского края и Кабардино-Балкарской Республики обеспечены возможностью получения услуги по выдаче санитарно-эпидемиологического заключения[15].
Типичными нарушениями в данной сфере, на которые следует обращать внимание при проведении проверок, являются: необоснованные отказы в государственной регистрации, выдаче лицензий и разрешений соискателям, отвечающим установленным законодательством требованиям, а также незаконное приостановление их деятельности.
Например, в результате проверки, проведенной Управлением Генеральной прокуратуры РФ в Уральском федеральном округе, выявлены факты необоснованного отказа в выдаче разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов субъектам предпринимательства Нижнеобским территориальным управлением Федерального агентства по рыболовству. В адрес руководителя агентства внесено представление, которое было рассмотрено и удовлетворено в полном объеме, а виновные должностные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
Так, Н. Д. Бут выделяет следующие типичные нарушения антимонопольного законодательства, допускаемыми органами государственной власти и местного самоуправления в отношении хозяйствующих субъектов [4, с. 41-50]:
1) установление дискриминационных условий для предпринимателей, необоснованное воспрепятствование осуществлению хозяйственной деятельности;
2) понуждение предпринимателей к заключению сделок и соглашений, связанных с оказанием материальной помощи, развитии инфраструктуры;
3) заключение публичными органами сделок и совершение действий, ограничивающих конкуренцию, представляющие преференции одним субъектам предпринимательской деятельности перед другими хозяйствующими субъектами.
В частности, за заключение ограничивающих конкуренцию соглашений в 2018 г. к административной ответственности привлечено свыше 1,5 тыс. должностных лиц.
Практика прокурорских проверок свидетельствуют о значимости защиты прав предпринимателей в сфере государственных и муниципальных закупок. Здесь нарушения их прав достаточно разнообразны, охватывают широкий спектр вопросов, регулируемых Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ[16] как на стадии планирования и осуществления закупок, так и при заключении и исполнении контрактов.
Так, нарушаются сроки размещения в Единой информационной системе плана-графика закупок, плана закупок, допускаются размещения заказов до доведения государственным и муниципальным заказчикам лимитов бюджетных обязательств, нарушения порядка и оценки сопоставления заявок, отказы в допуске к участию в конкурсе по основаниям, не предусмотренным законодательством. Например, в ходе плановой проверки Генеральной прокуратуры РФ работы ФГБУК «РОСКОНЦЕРТ» были выявлены факты уклонения от конкурентных способов выбора контрагентов по государственным контрактам, а также не размещение информации о закупках в Единой информационной системе в сфере закупок.
Массовый характер носят нарушения прав предпринимателей, связанные с несвоевременной и не полной оплатой заказчиками своих обязательств по государственным и муниципальным контрактам.
Органами прокуратуры активно ведется работа по пресечению таких нарушений. За три с половиной года благодаря работе органов прокуратуры бизнесу возвращено 121 млрд руб. образовавшихся долгов, из которых 35 млрд руб. за 2018 г.
Как уже отмечалось, в 2009 г. органы прокуратуры были наделены уникальными полномочиями по согласованию внеплановых выездных проверок, а также по формированию сводного плана проведения плановых проверок предпринимателей[17].
Реализация прокурорами данных полномочий стала барьером для незаконных проверок и эффективным способом защиты свободы экономической деятельности [7, с. 138-139].
Данные полномочия прокуроров позволяют получать полную информацию от всех контролирующих органов о плановых проверках субъектов предпринимательской деятельности, а также внеплановых выездных проверках, соответственно, возможность бороться не с единичными нарушениями, а с массовыми проявлениями [3, с. 17-18].
Так, с 1 сентября 2009 г. в органы прокуратуры поступают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок со стороны контрольно-надзорных органов, которые внимательно изучаются на предмет законности включения объектов контроля и соответствия требованиям законодательства. В случае выявления нарушений органами прокуратуры направляются мотивированные уведомления с предложением исключить выявленные незаконные проверочные мероприятия из плана. В целях недопущения ситуаций, когда в отношении одного хозяйствующего субъекта в течение года различными органами контроля планируется проведение проверочных мероприятий, органам прокуратуры необходимо использовать возможности автоматизированной системы СППиВП.
Важным полномочием является согласование проведения внеплановых проверок, где усилие полномочий прокуратуры также имеет положительный эффект. В частности, количество отказов в согласовании проведения контролирующими органами внеплановых проверок в 2017 г. сократилось на 20,4 % и составило 14 тыс. 883 (в 2016 г. – 18 тыс. 694), что свидетельствует о повышении ответственности и обоснованности предложений соответствующих органов о проведении внеплановых проверок [10, с. 47].
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в целях выявления нарушений в действиях органов, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в отношении субъектов предпринимательской деятельности, следует минимум два раза в год проводить сверки плановых и внеплановых мероприятий с выездом по месту их нахождения. Эта мера позволит своевременно выявлять и реагировать на факты нарушения прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
