Одним из приоритетных направлений административной реформы в Российской Федерации является развитие системы саморегулируемых организаций[1]. Исследователями справедливо отмечается, что саморегулирование призвано устранить избыточное государственное влияние путем перехода преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов, расширить долю участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти [7, с. 4].
Законодатель в ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» от 01 декабря 2007 г. № 315-ФЗ [2] (далее – Закон о саморегулируемых организациях) определяет саморегулируемые организации как некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.
Членство в саморегулируемых организациях, по общему правилу, носит добровольный характер. Вместе с тем, федеральными законами об отдельных видах предпринимательской деятельности может быть предусмотрено обязательное членство в саморегулируемых организациях.
Таким образом, в Российской Федерации сложилось две модели саморегулирования: добровольное и обязательное (делегированное) саморегулирование.
В настоящее время обязательное членство в саморегулируемых организациях предусмотрено для лиц, осуществляющих следующие виды деятельности: деятельность арбитражных управляющих[3]; оценочная деятельность[4]; аудиторская деятельность[5]; актуарная деятельность[6]; деятельность кредитных кооперативов[7]; энергетическое обследование[8]; инженерные изыскания, подготовка проектной документации, строительство[9]; деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов[10]; организация азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах[11]; деятельность в сфере финансового рынка[12].
В случае добровольного саморегулирования члены саморегулируемой организации самостоятельно, не в целях получения допуска к профессиональной или предпринимательской деятельности, принимают решение о вступлении в саморегулируемую организацию и, соответственно, о принятии на себя обязательств по исполнению норм саморегулирования. В ситуации с обязательным саморегулированием, вступление в саморегулируемую организацию и соблюдение требований стандартов и правил является условием осуществления соответствующих видов деятельности. Членство в такого рода саморегулируемых организациях является входным барьером – условием доступа на рынок.
Переданные основанным на принципе обязательного членства саморегулируемым организациям функции носят публичный характер в силу их направленности на обеспечение защиты интересов неограниченного круга лиц. К числу таких функций можно отнести следующие: установление стандартов и правил профессиональной и предпринимательской деятельности, санкций за их неисполнение или ненадлежащее исполнение; осуществление контроля за соблюдением членами саморегулируемых организаций не только стандартов и правил деятельности, условий членства в саморегулируемой организации, но и положений отраслевого законодательства и др.
Одним из условий эффективной реализации публично значимых функций саморегулируемыми организациями является установление мер административной ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение. Тем не менее, до настоящего времени уровень эффективности реализации публично значимых функций саморегулируемыми организациями остается достаточно низким.
Формально-юридический анализ положений КоАП РФ показывает, что в нем содержится единственная статья, устанавливающая составы правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации могут быть привлечены к административной ответственности – ст. 14.52. Данная статья устанавливает ответственность саморегулируемой организации за нарушение обязанностей по раскрытию информации:
– за неразмещение саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, на своем сайте документов и информации, размещение которых является обязательным;
– за размещение указанных документов и информации с нарушением требований к обеспечению доступа к этим документам и информации, а также требований к технологическим, программным, лингвистическим средствам обеспечения пользования официальным сайтом такой саморегулируемой организации в сети «Интернет»;
– за нарушение саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, требования о наличии официального сайта такой саморегулируемой организации в сети «Интернет».
Ответственность за нарушение иных обязанностей саморегулируемых организаций КоАП РФ не предусмотрена.
В юридической литературе неоднократно обращали внимание на указанную проблему [5; 8]. Так, З.М. Баймуратова предлагает дополнить КоАП РФ статьей «Неисполнение или ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией обязанностей» («Неоднократное неисполнение или ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией обязанностей, установленных федеральными законами и (или) федеральными стандартами, регулирующими ее деятельность, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч пятисот рублей до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей») [3, с. 145].
Вместе с тем, перечень обязанностей саморегулируемой организации достаточно обширен. Последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения одной обязанности саморегулируемой организацией могут быть не равноценны последствиям неисполнения или ненадлежащего исполнения какой-либо иной обязанности. В этой связи, формулировать диспозицию статьи настолько широко нецелесообразно.
Вышеизложенное позволяет вести речь о целесообразности расширения составов правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации, их должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности.
Одной из важнейших функций саморегулируемой организации с обязательным членством является осуществление контроля за соблюдением членами норм и правил, а также положений отраслевого законодательства. При этом в настоящее время данная функция осуществляется неэффективно, зачастую достаточно формально, что признается и представителями уполномоченных органов, и представителями предпринимательского сообщества. Объясняется такая ситуация нежеланием саморегулируемых организаций терять своих членов вследствие применения к ним каких-либо мер ответственности по результатам проверок. Поэтому, в первую очередь, КоАП РФ необходимо дополнить статьей, предусматривающей ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение саморегулируемой организацией, членство в которой в соответствии с законодательством Российской Федерации является обязательным, обязанности по контролю над осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности, а также за повторное совершение указанного административного правонарушения.
Вместе с тем, ст. 28.3 КоАП РФ[13] необходимо дополнить положениями, предусматривающими полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций, по возбуждению административного производства в отношении указанных составов правонарушений.
В качестве особого вида публично-правовой ответственности саморегулируремых организаций некоторые авторы рассматривают отмену акта саморегулируемой организации [3, с. 145]. В соответствии со ст. 11 Закона о саморегулируемых организациях любой член саморегулируемой организации в случае нарушения его прав и законных интересов действиями (бездействием) саморегулируемой организации, ее работников и (или) решениями ее органов управления вправе оспаривать такие действия (бездействие) и (или) решения в судебном порядке, а также требовать в соответствии с законодательством Российской Федерации возмещения саморегулируемой организацией причиненного ему вреда.
Между тем, по нашему мнению, отмена акта саморегулиуремых организаций является не самостоятельной разновидностью ответственности, а способом обеспечения законности актов саморегулируемой организации. И лишь в тех случаях, когда с саморегулируемой организации будет взыскан вред, причиненный члену саморегулируемой организации в результате нарушения его прав действиями (бездействием) саморегулируемой организации, ее работников и (или) решениями ее органов управления, можно говорить о наступлении ответственности саморегулируемой организации. Однако в этом случае ответственность саморегулируемой организации будет иметь не публично-правовую, а частноправовую природу.
Вышеизложенные проблемы касались ответственности саморегулируемых организаций как особых субъектов права. Остановимся на некоторых вопросах административной ответственности субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности в сфере саморегулирования.
Самой тяжкой из мер ответственности, которые могут быть применены к членам саморегулируемой организации, является исключение из саморегулируемой организации.
В случае исключения из добровольной саморегулируемой организации, хозяйствующий субъект не лишается права осуществлять соответствующую деятельность, исключение из добровольной саморегулируемой организации имеет частноправовые последствия для субъекта, равно как и исключение из любой иной организации. Исключение из саморегулируемой организации, основанной на принципе обязательного членства, обладает признаками публично-правовой ответственности и справедливо приравнивается к отзыву лицензии в случае нарушения лицензионных требований и условий [1].
Вопрос о юридической природе мер ответственности, формально находящихся за пределами административно-деликтного регулирования, к числу которых относится и исключение из саморегулируемой организации, является дискуссионным. Так, Ю.С. Адушкин называет указанные меры квазиадминистративными [2, с. 37]. А М.С. Студеникина полагает, что подобные меры нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей природе, определяемой целевой направленностью, они являются не карательной санкцией, а мерой восстановительного характера или мерой пресечения правонарушения [6, с. 43]. Думается, что, несмотря на то, что исключение из саморегулируемой организации, основанной на принципе обязательного членства, не предусмотрено в качестве разновидности административного наказания в КоАП РФ, невозможно отрицать наличие у данной меры карательного характера, предполагающего возложение на нарушителя обременений публично-правового значения в виде запрета на осуществление профессиональной или предпринимательской деятельности.
Действующим законодательством не предусмотрена административная ответственность за нарушение требования об обязательном членстве в саморегулируемой организации. На это обстоятельство обращается внимание и в юридической науке. Так, А.В. Басова отмечает, что в целях защиты публичных интересов необходимо ввести юридическую ответственность за осуществление предпринимательской или профессиональной деятельности без вступления в члены саморегулируемой организации, если такая обязанность возлагается на субъекта законом [4, с. 9]. В связи с этим, А.В. Басова предложила дополнить гл. 14 КоАП РФ статьей «Осуществление профессиональной или предпринимательской деятельности вне членства в саморегулируемой организации», которое, по нашему мнению, заслуживает положительной оценки и должно быть воспринято законодателем.
Таким образом, анализ положений федерального законодательства и доктринальных источников, позволил прийти к выводу о необходимости внесения изменений в КоАП РФ путем расширения составов правонарушений, за совершение которых к административной ответственности могут быть привлечены саморегулиуремые организации, их должностные лица, а также путем установления административной ответственности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, нарушающих требование об обязательном членстве в саморегулируемой организации.
Решение обозначенных вопросов позволит повысить эффективность института саморегулирования в России.
