Конституционная реформа 2020 года оказала существенное влияние на исследования конституционно-правовых вопросов организации и правосубъектности территориальных образований в России. В теории и практике отечественного конституционализма появился новый институт, который известен в конституционном праве зарубежных стран уже несколько столетий, а в нашей стране легализован впервые – институт федеральной территории. Особую актуальность конституционно-правовые вопросы организации федеральной территории приобрели благодаря появлению данной юридической категории в российском конституционном праве. В 2020 году по результатам общероссийского голосования по внесению поправок в Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г. был принят (и впоследствии вступил в юридическую силу) Закон о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ, предусматривающий образование на территории Российской Федерации федеральной территории.
По вопросу создания федеральных территорий в рамках границ России Конституционный Суд прокомментировал ее особый статус, который по своей юридической природе неравнозначен статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащий ч. 1 ст. 5 Конституции РФ, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства, а равно другим положениям гл. 1 и 2 Конституции РФ, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности [1]. Анализируя данную позицию Конституционного Суда, Т.Я. Хабриева и А.А. Клишас пришли к выводу, что придание федеральным территориям особого правового статуса позволит обеспечить более эффективное управление при поддержании необходимого баланса между обеспечением прав граждан и сохранением интересов государства [12, с. 44]. Кроме этого, ученые сформулировали рекомендацию доктринального характера применительно к созданию федеральных территорий, влекущих изменение границ российских регионов, (понимая под термином «регион» синоним официального понятия «субъект Российской Федерации»). То есть создание федеральных территорий подобным образом должно осуществляться по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации и с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации. Поправка носит характер конституционной дискреции, закрепляя возможность, а не обязанность создания таких территорий [12, с. 45].
При рассмотрении содержания понятия «федеральная территория» Р.М. Дзидзоев предлагает различать определение в географическом и политическом значениях. По его мнению, федеральная территория в географическим смысле всегда существовала в российском конституционном праве: под ней понимаются внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67 Конституции РФ в ред. от 1993 г.). А под федеральной территорией в политическом смысле ученый подразумевает территориальные внутригосударственные образования с особым и отдельным конституционным статусом, характеризующим внутреннюю территориальную организацию государства [2, с. 30].
По нашему мнению, понятие федеральной территории необходимо использовать в конституционной юридической практике только в политическом смысле, так как внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, наряду с федеральными территориями и территориями субъектов, являются составляющими понятия «территория Российской Федерации», которое закреплено в ч. 1. ст. 67 Конституции РФ. Положения данной конституционной нормы излагаются в буквальном смысле и не требуют расширительного толкования.
В декабре 2020 года был принят специальный закон, в котором содержатся характеристики конституционно-правового статуса федеральной территории «Сириус» (далее – Закон о федеральной территории). Рассмотрим некоторые положения подробнее.
В содержании ч. 1 ст. 2 Закона о федеральной территории закрепляется определение понятия «Федеральная территория «Сириус»»: «Имеющее общегосударственное стратегическое значение публично-правовое образование, в котором … устанавливаются особенности организации публичной власти и осуществления экономической и иной деятельности» [2]. Из смысла изложенного определения вытекает, что федеральная территория «Сириус» является публично-правовым образованием, что требует научного обоснования и детального юридического анализа.
В теории и практике российского конституционализма недостаточно научных исследований в области публично-правовых образований, поскольку большинство трудов посвящено их участию в гражданско-правовых отношениях. Одним из признанных ученых, занимавшихся углубленными исследованиями в указанной сфере, является В.Е. Чиркин. Он сформулировал доктринальное определение: «Публично-правовое образование – это форма организации публичного коллектива на определенной территории, имеющая публичную власть и использующая ее для регулирования общественных отношений данного публичного коллектива, являющаяся юридическим лицом публичного права и несущая ответственность за действия (бездействия) своих органов и должностных лиц» [13, с. 59]. Понятие носит общеправовой характер, что наглядным образом отражает его конституционную природу (как субъекта государственно-правовых отношений). Ученый выделяет важнейший элемент таких образований – публичный коллектив, интересы которого реализует публично-правовое образование в лице специально образуемых юридических лиц публичного права.
В своих исследованиях В.Е. Чиркин причисляет федеральную территорию к публично-правовым образованиям, правовое положение которых может как совпадать с субъектами государства, так и не совпадать. В случаях, когда федеральная территория не имеет в своем составе публичного коллектива (жителей, народностей, представителей и т.д.) и собственных органов власти, данная территория будет представлять собой квазипубличное образование в качестве экстерриториальной единицы (которая образуется для удобства управления ею органами государственной власти) [13, с. 62].
Наряду с общетеоретическими аспектами В.Е. Чиркин сформулировал несколько важных юридически значимых признаков, характеризующих обособленную территориальную единицу как публично-правовое образование. К ним относятся: 1) наличие публичного коллектива (населения, жителей, представителей); 2) обладание организационно-правовым статусом (государственное территориальное образование, муниципальное, автономия и т.п.); 3) наличие публичных органов управления (представительных, исполнительных и специальных органов публичной власти) и институтов народной демократии (федеральные выборы, референдум, право отзыва представительных органов и т.п.) [13, с. 87 – 92].
Эти научные тезисы напрямую относятся к федеральной территории «Сириус», что прослеживается из смысла федерального закона, определяющего ее статус. Рассмотрим подробнее признаки «Сириуса», вытекающие из требований закона.
Во-первых, в юридической науке термином «территориальный публичный коллектив» условно обозначают население, наделенное конституционным правом на осуществление местного самоуправления в границах муниципального образования. Известна позиция А.Н. Рыкова, критикующего употребление данной категории в юридических источниках. Он считает это понятие лишним в теории публичного права и сужающим понятие «население» территориальными рамками, что противоречит статусу личности в Российской Федерации [11, с. 53]. По нашему мнению, статья 2 предусматривает наличие публичного коллектива на федеральной территории в лице граждан, постоянно проживающих на ней.
Во-вторых, организационно-правовой статус федеральной территории «Сириус» представлен в форме публично-правового образования, имеющего общегосударственное стратегическое значение. Вопросы стратегического значения содержатся в подзаконных нормативных правовых актах федерального уровня. В указах Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» [3] и «О национальных целях и стратегических задачах развития России на период до 2024 года» [4] конкретизируются основные направления деятельности органов публичной власти (преимущественно – исполнительной власти) по социально-экономическому развитию публично-правовых образований и укреплению территориальной целостности страны. А в Стратегии пространственного развития России на период до 2025 года [5] содержатся положения стратегического характера, определяющие перспективные направления территориального развития государства в рамках федеративного устройства и вопросы развития геостратегических территорий Российской Федерации.
Из смысла положений ст. 67 Конституции РФ и ст. 2 Закона о федеральной территории прослеживается следующая логика: федеральная территория обладает статусом публично-правового образования «с особым статусом», не совпадающим с конституционным статусом субъектов государства и муниципальных образований. Это связано с образованием на данной территории органов публичной власти, на которые возлагаются отдельные полномочия органов государственной власти федерального уровня (например, полномочия Правительства РФ и федеральных министерств), уровня субъекта федерации (полномочия органов власти Краснодарского края) и муниципальные полномочия (переданные со стороны органов местного самоуправления города-курорта Сочи). Эти полномочия реализуются органами публичной власти для обеспечения устойчивого социально-экономического, инновационного развития федеральной территории и нормальной жизнедеятельности проживающих на ней граждан.
В-третьих, по вопросу наличия публичной власти статья 10 Закона о федеральной территории регламентирует наличие системы органов публичной власти, реализующих полномочия по управлению данной территорией и осуществлению представительных функций данного публично-правового образования: Совет федеральной территории (представительный орган), администрация (исполнительный орган), иные органы публичной власти (устанавливаются согласно уставу федеральной территории). Совет, возглавляемый председателем, формируется для осуществления представительных функций и полномочий на пять лет. Он состоит из 17 членов, из которых девять избираются населением, трое назначаются Президентом РФ, трое – Правительством РФ, один – назначается Губернатором Краснодарского края, а также в Совет по должности входит глава администрации федеральной территории «Сириус». Положения ч. 5 ст. 14 Закона о федеральной территории запрещают совмещать должности главы администрации федеральной территории «Сириус» и председателя Совета. Глава федеральной территории «Сириус» является высшим должностным лицом федеральной территории «Сириус» и возглавляет администрацию. Он избирается Советом по представлению Президента РФ на срок до пяти лет. Помимо требования о запрете иностранного гражданства, для кандидата на эту должность устанавливается возрастной ценз – не моложе 30 лет. А по вопросу реализации институтов народной демократии статья 11 Закона о федеральной территории закрепляет основные способы участия населения в управленческой деятельности и решению муниципальных вопросов на федеральной территории, к которым относятся: правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания граждан и др.
Существование федеральной территории в российской правовой системе не ограничивается наделением подобного статуса только образовательного центра «Сириус». По мнению Н.Н. Мусиновой, в границах Российской Федерации существуют территориальные образования «с особым статусом», то есть особо охраняемые территории, например, Арктическая зона, находящаяся под российской юрисдикцией. Также в границах современного российского государства имеются охраняемые территории особого экологического значения (озеро Байкал, Кавказские Минеральные Воды), которые имеют определенные особенности в управлении и в перспективе могут получить статус федеральной территории [8, с. 346 – 347].
Создание федеральных территорий многими связывается с последовательным осуществлением этапов административной реформы, нацеленной на повышение эффективности исполнительной власти нашей страны. Одним из ее направлений традиционно считается деконцентрация власти, формой которой выступает делегирование государственно-властных полномочий. Именно преследуемая гибкость в регулировании быстро развивающихся общественных отношений обусловливает новые подходы к организации публичной власти. Федеральная территория – одна из попыток достижения заявленной цели. Смежной проблемой выступает возможность делегирования власти, которая в Российской Конституции пока не нашла своего закрепления [11, с. 37 – 39].
Делегирование властных полномочий со стороны федеральных органов исполнительной власти в отношении федеральной территории «Сириус» заключается в передаче Правительством РФ федерального имущества, а также функций и полномочий учредителя федеральных государственных учреждений, расположенных на федеральной территории (п. 3 ст. 8 Закона о федеральной территории). Наряду с этим в отношении имущественных прав делегирование полномочий в адрес федеральной территории осуществляют органы публичной власти Краснодарского края и города Сочи (п. 2 ст. 43 Закона о федеральной территории).
Исходя из зарубежного опыта конституционной практики, под федеральными территориями принято понимать внутригосударственные публично-правовые образования, которые находятся под непосредственным управлением уполномоченных органов публичной власти федерального уровня [5, с. 30]. При рассмотрении сущности федеральных территорий С.В. Праскова выделяет два признака, отличающих ее от субъектов государства и муниципальных образований: 1) невхождение в состав территории субъектов федерации; 2) прямое (непосредственное) управление федерацией [9, с. 1544].
Примером реализации первого признака являются положения Конституции Индии, согласно которым территориальное устройство государства допускает образование в своем составе наряду с союзными территориями особых районов в пределах территории штатов [6, с. 515].
Под прямым (непосредственным) управлением федерацией понимается осуществление специально образованными федерацией для этих целей или частично формируемыми федерацией органами власти (должностными лицами) вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации. Иными словами, в таких территориальных частях все или часть вопросов регионального ведения осуществляются непосредственно федерацией либо под ее жестким контролем. Вопросы исключительного ведения у такой территориальной единицы не могут существовать. Известным примером прямого управления федеральной территорией является Федеральный округ Колумбия в США. От имени Колумбии как публично-правового образования действуют органы публичной власти федерального и местного значения в лице Конгресса США, Совета округа, мэра округа, верховного и апелляционного судов округа. В то же время основные полномочия по управлению федеральным округом закреплены за Конгрессом США [6].
При рассмотрении конституционных особенностей образования в границах России федеральной территории прослеживается позиция невхождения данного публично-правового образования в состав территории субъектов федерации. По нашему мнению, это связано с особенностями правового режима организации и осуществления управления в отношении рассматриваемого публично-правового образования, сочетающего в себе элементы общегосударственной, региональной и местной правосубъектности. Следует отметить, что под правосубъектностью публично-правового образования понимается легально оформленная возможность быть носителем прав и обязанностей и способность своими действиями приобретать права, нести обязанности, в том числе ответственность за совершение правонарушения [14].
Ученый С.Н. Братусь в своих исследованиях предпринял попытку отождествления правосубъектности с правоспособностью и перевел данную категорию в разряд общеправовых категорий, имеющих значение правосубъектности в общем смысле (т.е. без обозначения отраслевой природы) [1, с. 1 – 8]. Следовательно, понятие правосубъектности вполне применимо и в конституционном праве, так как здесь существует определенная группа общественных отношений (статус человека и гражданина, организация публичной власти, территориальное устройство государства и т.д.), в реализации которых участвуют коллективные и индивидуальные субъекты. К числу названных субъектов относится и федеральная территория.
Правосубъектность федеральной территории выражается в реализации органами публичной власти (обозначенными в ст. 10 Закона о федеральной территории) своих полномочий по управлению федеральной территорией. Обобщенный перечень полномочий органов публичной власти закреплен в статье 8 Закона о федеральной территории. К ним относятся: 1) полномочия государства по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения государства Российской Федерации и ее субъектов; 2) отдельные полномочия Российской Федерации, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами в случаях, если в соответствии с указанными федеральными законами и законами Краснодарского края такие полномочия передаются органам местного самоуправления или в них прямо предусмотрено, что такие полномочия осуществляются органами публичной власти федеральной территории; 3) полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 4) отдельные полномочия Краснодарского края. Наряду с этим, в п. 5 указанной статьи Закона о федеральной территории отдельно прописаны основные функции органов публичной власти: 1) участие в осуществлении полномочий федерального и регионального значения; 2) реализация прав органов местного самоуправления городского округа; 3) установление особенностей регулирования отдельных отношений, а также возможность введения экспериментального правового режима. По мнению Н.А. Дмитрика, введение на территории РФ экспериментальных правовых режимов связано с проблемами применения основных нормативно-правовых актов: избыточностью количества, отсутствием абсолютной государственной монополии на законотворчество и лоббированием субъектных интересов через государственные органы [3, с. 67 – 68].
Определение понятия экспериментального правового режима закреплено в статье 13 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»: «… применение в течение определенного периода времени специального регулирования в отношении определенной группы лиц или на определенной территории, в том числе в полном или частичном отказе от применения определенной группой лиц или на определенной территории обязательных требований, либо в отказе от осуществления разрешительной деятельности в отношении объекта разрешительной деятельности» [7].
Содержание экспериментального правового режима на федеральной территории «Сириус» заключается в следующем. Положения статей 3 и 4 Закона о федеральной территории содержат сведения о системе нормативно-правовых актов, определяющих создание и функционирование федеральной территории. Наряду с традиционными законами и подзаконными актами, характерными для публично-правовых образований регионального и местного уровня (общегосударственной Конституцией, нормами международного права, актами федеральных органов исполнительной власти, устава и местными нормативными актами), в данную систему включены законы и подзаконные акты Краснодарского края, а также муниципальные акты г. Сочи. Действие последних источников права на федеральной территории обусловлено передачей органам публичной власти «Сириуса» определенной части полномочий Краснодарского края и г. Сочи как публично-правовых образований.
Важным отличием в реализации конституционной правосубъектности федеральной территории от субъектов Российской Федерации является неполноценное участие «Сириуса» в законотворческом процессе федерального и регионального уровней, что подтверждается двумя аргументами.
Во-первых, Закон о федеральной территории предусматривает образование избирательного округа, представитель которого вправе получить мандат в Государственной Думе по результатам выборов на альтернативной основе. В то же время Закон о федеральной территории не предусматривает наличие Члена Совета Федерации, который являлся бы представителем «Сириуса» в верхней палате российского парламента. По мнению П.В. Крашенинникова, данная ситуация связана с тем, что федеральная территория не является отдельным регионом [8].
Во-вторых, в Законе о федеральной территории отсутствуют нормы о возможности издания собственных законов федеральной территории. Статья 3 названного закона содержит норму о возможности издания органами публичной власти федеральной территории собственных нормативно-правовых актов (не законов!), что подтверждает ее «особый статус» как публично-правового образования, не предполагающий равный объем полномочий с субъектами государства.
Анализ положений Закона о федеральной территории и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[9] (далее – Закон о местном самоуправлении) позволили определить несколько ключевых особенностей, которые существенным образом различаются в конституционной правосубъектности федеральной территории и муниципальных образований.
Во-первых, по формированию исполнительного органа публичной власти. Закон о федеральной территории предусматривает смешанную форму организации Совета федеральной территории: девять человек избираются населением на выборах, остальные назначаются Президентом РФ, Правительством РФ и губернатором Краснодарского края. А Закон о местном самоуправлении регламентирует формирование представительного органа муниципального образования из числа депутатов, избранных на местных выборах.
Во-вторых, по экономической основе деятельности. В состав собственности федеральной территории входят персональные объекты муниципального имущества, а также имущество, переданное государством, Краснодарским краем и г. Сочи. А собственность муниципального образования состоит из объектов персонального имущества и имущества, переданного со стороны субъекта государства.
В-третьих, по порядку отрешения от должности высшего должностного лица. Глава федеральной территории может быть отрешен от должности Советом территории по представлению Президента РФ в связи с утратой доверия (по аналогии с главами субъектов государства). В тоже время глава муниципального образования – на основании решения высшего должностного лица субъекта государства либо решения представительного органа муниципального образования.
Наряду с реализацией органами публичной власти своих функций и полномочий, правосубъектность федеральной территории выражается в возможности несения конституционной ответственности. Следует отметить, что вопрос определения института ответственности в конституционном праве является дискуссионным ввиду разобщенности научных точек зрения. В связи с этим А.Ф. Малый и А.А. Гафуров предлагают различать понятия «конституционная ответственность» и «конституционно-правовая ответственность». В первом случае ответственность предусмотрена нормами конституционного права и наступает при нарушении Конституции, а во втором случае могут применяться две разновидности ответственности: конституционная и правовая. При нарушении норм Конституции следует конституционная ответственность (она будет реализована применительно к органам публичной власти, высшим должностным лицам, государственным и муниципальным служащим). Конституционно-правовая ответственность включает в свое содержание ответственность, которая следует при нарушении Конституции, но при этом применяются меры, предусмотренные иными отраслями права (административным, гражданским, уголовным и т.д.) [7, с. 104].
Исходя из вышеизложенного, в отношении федеральной территории «Сириус» как публично-правового образования возможно применение конституционной и конституционно-правовой ответственности. Конституционная ответственность будет применяться к федеральной территории в случае нарушения (или несоблюдения) положений Конституции РФ и будет выражаться в отставке главы администрации, досрочном прекращении полномочий члена Совета федеральной территории [4, с. 78].
В Законе о федеральной территории закрепляется участие Президента РФ и Правительства РФ в установлении конституционной ответственности. Например, полномочия председателя Совета федеральной территории прекращаются досрочно в связи с утратой доверия Президента (п. 14 ст. 12 Закона о федеральной территории).
По нашему мнению, в настоящее время федеральная территория «Сириус» обладает лишь частичной конституционной правосубъектностью. Об этом свидетельствует начальная стадия формирования органов публичной власти и возможность введения экспериментального правового режима. В связи с этим, обретение конституционной правосубъектности в полном объеме возможно только в случае вступления в должность главы федеральной территории «Сириус», формировании соответствующих органов управления, а также введения в действие Устава и нормативно-правовых актов федеральной территории.
Рассмотренные характеристики указывают на гибридность (иными словами, симбиотический характер) федеральной территории «Сириус» как публично-правового образования, не позволяющего его отнести ни к категории субъектов государства, ни к муниципальным образованиям. Следовательно, ведение в Конституцию РФ института федеральной территории свидетельствует о появлении в конституционном праве нового публично-правового образования «с особым статусом», обладающего особенными полномочиями в организационной, исполнительной и правоприменительной деятельности.
Таким образом, преобразование поселка городского типа Сириус в статус федеральной территории привело к появлению нового вида публично-правового образования в конституционном праве Российской Федерации – федеральной территории. Особенность данного публичного образования заключается в том, что на его территории создаются и действуют органы публичной власти, наделенные отдельными полномочиями федерального, регионального и муниципального значения.
Особый статус федеральной территории прямым образом выражается в ее конституционной правосубъектности, которая реализуется посредством исполнения органами публичной власти функций и полномочий по управлению данным публично-правовым образованием. Наряду с этим содержание конституционной правосубъектности федеральной территории выражается в конституционной ответственности, применяемой к должностным лицам в случае нарушения (или несоблюдения) положений Конституции РФ.
Федеральная территория имеет существенные конституционно-правовые отличия в своем статусе от субъектов государства и муниципальных образований. Это проявляется в порядке формирования исполнительного органа публичной власти, определении экономической основы деятельности, порядке отрешения от должности главы федеральной территории, отсутствии права на издание законов и отсутствии Члена Совета Федерации, представляющего публичное образование.
Данные обстоятельства свидетельствуют, что федеральная территория – особый вид публичного образования, не позволяющее отнести его ни к субъектам государства, ни к муниципальным образованиям. В связи с множественностью подходов к определению содержания понятия федеральной территории в теории и практике современного конституционализма считаем важным его применение только в политическом смысле, так как оно является составляющим более широкого понятия – территория государства.
