Важной гарантией обеспечения законности и обоснованности возбуждения уголовных дел является деятельность прокурора в уголовном процессе, осуществляемая в форме надзора за неукоснительным исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
Изменения уголовно-процессуального закона в части правового регулирования прокурорского надзора на стадии возбуждении уголовного дела в целом свидетельствуют о значимости прокурорского надзора в области повышения эффективности деятельности органов, осуществляющих расследование, и в обеспечении прав человека и гражданина на первоначальной стадии уголовного судопроизводства. Приказ Генпрокуратуры РФ «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» от 2 июня 2011 г. № 162 также требует считать приоритетным направлением деятельности прокурора защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения.
В ст. 29 ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. № 2202-I[1] указаны три направления надзорной деятельности прокурора в стадии возбуждения уголовного дела:
– соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
– законность порядка рассмотрения сообщений о преступлениях;
– законность решений.
Поэтому предметом прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела является точное исполнение законов органами дознания и предварительного следствия при осуществлении деятельности по приему и разрешению сообщений о преступлениях, а также защита прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защита личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения. При этом содержание понятия «исполнение законов» достаточно широко и может выражаться как в действиях (бездействии), так и в правовых актах [6, с. 11], а также включать в себя «как активную деятельность по осуществлению предписаний закона, так и соблюдение законов, как следование запретам, установленным в законе» [7, с. 8]. Соглашаясь с основной мыслью, содержащейся в приведенных суждениях, считаем необходимым отметить закравшуюся в рассуждение Т. Г. Николаевой грубую ошибку. Представляется, что «следовать запретам» — это значит нарушать установленные законом требования. Учитывая, что под запретами понимаются недопустимые действия, очевидно, что следовать недопустимым действиям противоправно. Исполнение законов — деятельность в рамках закона. Законодательные запреты определяют границы, за которыми поведение перестает быть законным и становится незаконным.
Проверка исполнения законов в стадии возбуждения уголовного дела представляет собой комплекс активных целенаправленных мероприятий (действий), осуществляемых прокурором в процессе реализации предоставленных ему Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и уголовно-процессуальным законодательством полномочий. Поэтому особенностью прокурорской деятельности в сфере уголовного судопроизводства является то, что эта деятельность всегда протекает строго в форме реализации полномочий, установленных уголовно-процессуальным законом. Следовательно, эффективность деятельности прокурора во многом обусловлена качеством регулирующих ее правовых норм.
Некоторые ученые полагают, что полномочия прокурора должны устанавливаться отдельно для каждой стадии уголовного процесса [9, с. 211]. В связи с этим предлагается в разд. VII УПК РФ «Возбуждение уголовного дела» внести отдельную ст. 1451, регламентирующую полномочия прокурора по осуществлению надзора в стадии возбуждения уголовного дела «Полномочия прокурора при осуществлении надзора в стадии возбуждения уголовного дела» [4, с. 94].
Такое предложение представляется излишним, поскольку в уголовно-процессуальном законе содержится отдельная статья (ст. 37 УПК РФ), определяющая полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве. Как без сомнения справедливо указывал в этой связи Е. В. Васьковский, не только логическая связь с другими нормами, но и место, занимаемое нормой среди них и вообще в системе законодательства, отражается на ее значении (курсив наш. — А. Ч.).
Смотря по тому, в каком разделе, в какой главе, между какими нормами помещено данное правило, оно получает разный смысл, расширяясь или стесняясь в круге своего действия, приобретая те или иные оттенки. «В законах рубрика каждой главы служит для содержащихся там постановлений тем же, чем является знамя для солдат, принадлежащих к какому-нибудь отряду: она определяет предмет и объем своих постановлений» (Roels) [2, c. 54].
Считаем, что именно ст. 37 УПК РФ должна являться таким «знаменем» и содержать в себе исчерпывающий перечень полномочий прокурора на всех стадиях уголовного процесса, а в необходимых статьях разделов, регулирующих производство по уголовному делу, должны быть только ссылки на соответствующие полномочия прокурора, относящиеся к данным статьям. Например, если предположить, что в п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ перечислены все полномочия прокурора и их ограничения по отмене незаконных и необоснованных постановлений нижестоящего прокурора, руководителя следственного органа, следователя, органа дознания и дознавателя, то, соответственно, ч. 6 ст. 148 УПК РФ необходимо сформулировать следующим образом: «Признав постановление органа дознания, дознавателя, руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным и необоснованным, прокурор отменяет его в порядке п. 6 ч. 2 ст. 37 настоящего Кодекса». Представляется, что такая ссылка конкретнее формулировки «в порядке, установленном настоящим Кодексом»: во-первых, в уголовно-процессуальном законе не будет такого «разброса» статей, закрепляющих полномочия прокурора (ст. 37, 123, 124, 140, 146, 147, 148 УПК РФ); во-вторых, сами статьи станут конкретнее и лаконичнее; и в-третьих, что также немаловажно, произойдет экономия интеллектуальных усилий правоприменителя. В свою очередь, разд. VII УПК РФ «Возбуждение уголовного дела» должен содержать детальную регламентацию деятельности органов дознания и предварительного следствия на всех этапах стадии возбуждения уголовного дела, надзор за законностью которой возложен на прокурора.
Учеными-процессуалистами отмечается, что баланс нормативного регулирования деятельности прокурора и иных субъектов уголовного судопроизводства на этой стадии должен быть закономерно перераспределен в пользу урегулированности именно законодательством, а не подзаконными нормативными актами, поскольку их чрезмерная роль в регулировании стадии возбуждения уголовного дела и надзора прокурора за законностью этой стадии является неоправданной [3, с. 18].
Данная точка зрения представляется обоснованной. Так, в ч. 4 ст. 146 УПК РФ сформулировано требование к руководителю следственного органа, следователю, дознавателю о незамедлительном направлении копии постановления о возбуждении уголовного дела прокурору, но не содержится требования о направлении прокурору и материалов проверки сообщения о преступлении, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела. В связи с этим возникает вопрос, когда прокурор должен получить эти материалы, чтобы он смог в срок не позднее 24 часов с момента их получения, отменить постановление о возбуждении уголовного дела, если признает его незаконным и необоснованным? Ответа на данный вопрос закон не содержит.
Если в УПК РСФСР право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для ознакомления любые документы, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях было отдельно закреплено в п. 1 ч. 1 ст. 211, то из УПК РФ прямые указания по этому вопросу исключены. Тем не менее, логически это право вытекает из анализа положений ст. 37 УПК РФ, поскольку без изучения соответствующих документов практически невозможно реализовать предписания п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ о проверке исполнения законов при приеме, регистрации, разрешении сообщений о преступлениях.
Такое право прокурора закреплено не в уголовно-процессуальном законе, а в Приказе Генеральной прокуратуры Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» от 2 июня 2011 г. № 162:
«1.4. Обеспечить надлежащий надзор за исполнением органами предварительного следствия требований ч. 4 ст. 146 УПК РФ о незамедлительном направлении прокурору копии процессуального решения о возбуждении уголовного дела, а также за законностью вынесенного постановления.
В необходимых случаях истребовать у следственных органов материалы, на основании которых были приняты указанные процессуальные решения»[2].
Подобный способ законодательного закрепления полномочий прокурора нельзя признать способствующим эффективности осуществления надзора в стадии возбуждения уголовного дела. Законодателем установлен приоритет УПК РФ перед иными федеральными законами в регулировании уголовно-процессуальных отношений. Такое установление, не нарушая прерогатив федерального законодателя вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, облегчает работу правоприменителя, поскольку законодательство становится обозримым и тем самым существенно снижаются риски искажения аутентичной воли законодателя [5, с. 46].
Кроме этого, Федеральный закон РФ «О прокуратуре» от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ ввел новый п. 51 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, наделяющий прокурора полномочием «истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела»[3], который изложен явно некорректно, поскольку «истребовать законность» невозможно.
Для устранения указанных недостатков уголовно-процессуального закона предлагается изложить данную норму в следующей редакции:
«5) истребовать материалы проверки сообщений о преступлении, материалы уголовного дела и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом».
Как справедливо отмечает Е. А. Суханов, в отличие от действующих российских законов «советские тексты законов можно сейчас ругать по существу, но по форме они написаны прекрасно — четко, ясно и понятно» [8, с. 65]. Поэтому четкое, однозначное и детальное закрепление в УПК РФ процессуальных полномочий прокурора в значительной степени будет способствовать активизации его надзорной деятельности, поскольку прокурорский надзор за процессуальной деятельностью органов расследования является средством, обеспечивающим законность этой деятельности на стадии возбуждения уголовного дела, а также средством, реализации гражданами гарантированного Конституцией РФ права на доступ к правосудию.
