Деятельность по созданию нормативного правового акта, направленного на регулирование общественных отношений, представляет собой сложный процесс, состоящий из нескольких стадий.
В теории государства и права отсутствует единое мнение относительно вопроса о том, какую стадию правотворческого процесса можно считать начальной[1]. Существует как минимум два основных подхода к пониманию стадий правотворческого процесса. Первый является более узким и опосредуется позитивистским правопониманием, так как предполагает, что в качестве начальной стадии правотворческого процесса мы можем рассматривать только ту стадию, которая поддается правовой регламентации. В качестве такой стадии выступает стадия правотворческой инициативы, которая, например, по мнению Т. В. Цгоева представляет собой деятельность управомоченнных субъектов по возбуждению перед правотворческим органом вопроса об изменении действующей системы правовых норм [5, с. 7]. Второй подход является более широким и указывает на то, что процесс создания нормативного правового акта начинается со стадии установления потребности в правовой регламентации общественных отношений. Такой позиции, например, придерживается Н. Ю. Осипов, который считает, что первой стадией правотворческого процесса является осознание субъектом правотворчества необходимости внесения изменений и дополнений в систему права [2, с. 13].
Установление потребности в упорядочении общественных отношений посредством норм позитивного права является стадией правотворческого процесса, которой, по нашему мнению, в теории государства и права, уделяется недостаточно внимания. Между тем, данная стадия является одной из важнейших в правотворческом процессе, ведь от правильного и своевременного установления потребности в правовой регламентации общественных отношений, зависит действенность и эффективность правового регулирования.
В современных реалиях нормативный правовой акт все чаще стал восприниматься и использоваться как инструмент решения определенных задач, стоящих перед отдельными субъектами, наделенными властными полномочиями.
Между тем, сложность прогнозирования действия норм позитивного права связана со сложностью предмета правового регулирования – общественными отношениями. Данное суждение позволяет прийти к выводу, что отсутствует какой-либо универсальный механизм определения потребности в правовой регламентации общественных отношений. Сложно предсказать суммарный эффект действия позитивного права без учета понимания контекста конкретной ситуации, в связи с чем любые прогнозы относительно действия позитивного права всегда будут ограничены совокупностью возможных конкурирующих гипотез. Для того, чтобы преодолеть указанные сложности, в юридической практике прибегают к использованию правового эксперимента. Как указывает В. Н. Ельцов: «Сама идея проведения правовых экспериментов зародилась еще в XVIII в.» [1, с. 14]. В современной отечественной юридической практике на всех уровнях осуществления государственной власти, субъекты, наделенные правотворческими полномочиями, довольно часто прибегают к использованию правового эксперимента. Например, 23 мая 2020 г. Президентом РФ был подписан федеральный закон, регламентирующий порядок проведения правового эксперимента по организации и осуществлению дистанционного электронного голосования в городе федерального значения Москве[2]. В 2019 г. Правительством Московской области было принято постановление, устанавливающее порядок проведения правового эксперимента в отношении проектов нормативных правовых актов Московской области с трудно прогнозируемыми последствиями их принятия для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности[3]. На муниципальном уровне также существует практика применения правовых экспериментов, например, главой муниципального образования Усть-Лабинский район в 2012 г. было принято постановление, регламентирующее порядок проведения правового эксперимента по введению частно-муниципального партнерства муниципальными дошкольными образовательными учреждениями[4].
Анализ практики проведения правовых экспериментов позволяет прийти к выводу, что на территории РФ они проводились в целях осуществления оценки возможности возникновения рисков для охраняемых нормативно-правовыми актами ценностей вследствие установления нового или изменения действующего правового регулирования, т. е. в целях осуществления юридического прогнозирования.
Между тем, компрехендный подход к пониманию правовых явлений обязывает нас рассмотреть правовой эксперимент не только с точки зрения лица, инициирующего проведение правового эксперимента, но и с точки зрения лиц, на которых будет распространяться действие норм права экспериментального характера. Данный подход позволяет нам обнаружить, что, с одной стороны, можно рассматривать правовой эксперимент в качестве одного из методов юридического прогнозирования, а с другой – как исключение в праве.
Так, С. Ю. Суменков под исключением в праве понимает закрепленное в нормах права и выражающееся в официально признанных формах, объективированное в специальных терминах предписание, выступающее в качестве юридического средства регламентации общественных отношений, подразумевающее дополнение или (и) изъятие из парного с исключением правила и создающее альтернативный последнему вариант регуляции, необходимый для достижения социально значимых целей [3, с. 11].
Проведение правового эксперимента над общественными отношениями, правовое регулирование которых уже осуществляется, также как и исключение в праве, подразумевает изъятие из парного с правовым экспериментом правового регулирования и создание ограниченного в пространстве, во времени и по кругу лиц альтернативного правового регулирования определенной сферы общественных отношений. Например, исходя из содержания ст. 1 Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 214-ФЗ[5] следует, что эксперимент по развитию курортной инфраструктуры проводится в целях проверки возможности эффективного финансового обеспечения работ по проектированию, строительству, реконструкции, содержанию, благоустройству и ремонту объектов курортной инфраструктуры за счет поступления денежных средств от курортного сбора и распространяет свое действие на физических лиц, достигших совершеннолетия и проживающих в объектах размещения на территории Республики Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае. Фактически данное положение федерального закона означает, что на физических лиц, проживающих в помещениях, предназначенных для предоставления гостиничных услуг, услуг по временному коллективному или индивидуальному размещению на территории Республики Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае на время проведения правового эксперимента возлагается дополнительная обязанность по уплате обязательного платежа, которая не возлагалась бы на них в случае их проживания в помещениях, предназначенных для предоставления гостиничных услуг, услуг по временному коллективному или индивидуальному размещению на территории иных субъектов РФ. Вместе с тем, Республика Крым, Алтайский край, Краснодарский край и Ставропольский край на время проведения правового эксперимента имеют возможность на получение дополнительного финансирования, которой курорты, расположенные на территории иных субъектов РФ лишены.
Между тем, следует отметить, что результаты данного правового эксперимента не подтвердили гипотезу об эффективном финансовом обеспечении работ по содержанию и благоустройству объектов курортной инфраструктуры. В частности, группа депутатов Государственной Думы РФ 3 декабря 2019 г. внесла законопроект № 861643-7 «О признании утратившим силу Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 214-ФЗ “О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае”». В пояснительной записке к указанному законопроекту группа депутатов Государственной Думы РФ указывает на неэффективность курортного сбора, которая обусловливается следующими обстоятельствами:
– увеличение себестоимости номера в связи с дополнительными расходами при администрировании (взимании) курортного сбора на 25 руб. в сутки с человека;
– увеличение фонда оплаты труда в связи с увеличением времени обслуживания на каждого гостя, за счет чего увеличивается фонд рабочего времени;
– увеличение фонда оплаты труда кассиров в связи с дополнительными работами по учету приходно-кассовых ордеров, подготовке отчетов и необходимой документации, а также приобретением дополнительных расходных материалов, таких как канцелярские принадлежности и картриджи.
Таким образом, уплата курортного сбора в размере 10 руб. в сутки повлекла за собой для конечного потребителя увеличение стоимости проживания в среднем до 35 руб. в сутки. Кроме того, в России уплата курортного сбора ставит в заведомо невыгодное положение организации, оказывающие туристические услуги, перед зарубежными поставщиками аналогичных услуг, предлагающих более дешевые цены и тарифы на зарубежные курорты и более качественный сервис[6].
Оценка результатов правового эксперимента по введению курортного сбора, изложенная в пояснительной записке демонстрирует, что, рассматривая правовой эксперимент как исключение в праве, следует учитывать, пользуясь терминологией гражданского права, его алеаторный характер. В рассматриваемом случае алеаторность проявилась в том, что организации, расположенные на территории субъектов РФ, являющихся участниками правового эксперимента по введению курортного сбора при введении эксперимента рассчитывали на возможность получения дополнительного финансирования, которое потенциально могло быть направлено на развитие курортной инфраструктуры, а вместо этого реализация механизма курортного сбора поставила участников эксперимента в заведомо невыгодное положение перед иными поставщиками туристических услуг. Как представляется, алеаторный характер является той особенностью, которая отличает правовой эксперимент от иных исключений в праве. Кроме того, алеаторность правового эксперимента, должна возлагать на лиц, инициирующих его проведение, обязанность по уведомлению третьих лиц, права и интересы которых могут быть затронуты экспериментом, о возможных рисках, связанных с проведением правового эксперимента.
Таким образом, правовой эксперимент можно рассматривать как исключение в праве алеаторного характера, устанавливающее ограниченное в пространстве, во времени и по кругу лиц альтернативное правовое регулирование определенной сферы общественных отношений.
Данный подход к рассмотрению правового эксперимента позволяет нам отделить правовые эксперименты от правовых квазиэкспериментов.
К правовым квазиэкспериментам, по нашему мнению, можно отнести:
– эксперимент по поддержке кинопроизводителей фильмов, создающих образ г. Москвы в киноискусстве[7];
– эксперимент по завершению строительства жилых домов в Краснодарском крае[8];
– эксперимент по добровольному лицензированию профессиональной строительной деятельности в Ханты-Мансийском автономном округе[9];
– эксперимент по созданию кондоминиумов-товариществ с залоговой (ипотечной) системой кредитования в г. Москве[10].
В частности, из содержания Постановления Правительства г. Москвы от 26 ноября 2019 г. № 1586-ПП (далее – Постановление № 1586-ПП) следует, что эксперимент по поддержке кинопроизводителей направлен на финансовую поддержку кинопроизводителей фильмов, съемки которых осуществлялись на общественных пространствах г. Москвы и которые создают образ г. Москвы в киноискусстве путем популяризации московских городских общественных пространств. При этом, финансовая поддержка предоставляется в зависимости от размера доли хронометража времени показа общественных пространств г. Москвы от общего хронометража фильма.
Однако из положений Постановления № 1586-ПП невозможно установить временной отрезок проведения данного правового эксперимента. Кроме того, указанный нормативный правовой акт не ограничивает проведение правового эксперимента каким-либо административным округом или районном г. Москвы. Фактически нормы права, содержащиеся в Постановлении № 1586-ПП, не являются нормами права экспериментального характера, а имеют общий характер.
Аналогичная ситуация прослеживается и в отношении других ранее перечисленных правовых квазиэкспериментов: в них также отсутствуют такие существенные признаки правового эксперимента, как ограниченность во времени и по территории действия.
Как уже отмечалось, правовой эксперимент можно также рассматривать в качестве метода юридического прогнозирования эффективности, действенности и целесообразности предлагаемого правового регулирования. Данный подход позволяет выделить еще один признак, с помощью которого можно отличить правовой эксперимент от правового квазиэксперимента – цель его проведения. В отличие от правовых экспериментов, правовые квазиэксперименты, даже если они ограничены во времени, пространстве и по кругу лиц, не имеют своей целью проверку гипотезы об эффективности, действенности и целесообразности правового регулирования, их цель заключается в правовом регулировании определенных общественных отношений под вуалью правового эксперимента. Фактически это приводит к тому, что лицо или орган, наделенный правотворческими полномочиями, создает на определенной территории специальный экспериментальный правовой режим, который предоставляет некоторым субъектам правоотношений привилегии и льготы, вопреки положениям действующего законодательства. Указанные рассуждения наталкивают нас на мысль о том, что стратегия поведения субъекта, наделенного властными полномочиями, направленная на инициацию правового квазиэксперимента является потенциально коррупциогенным фактором.
Проблему правовых квазиэкспериментов, по нашему мнению, можно решить посредством формализации порядка проведения правового эксперимента, т. е. путем принятия соответствующего нормативного правового акта. По нашему мнению, такой акт должен устанавливать общие основания для проведения правового эксперимента и требования к порядку его проведения, а также определять критерии оценки эффективности правового эксперимента.
Данной позиции придерживается и И. В. Фатьянов, указывающий на проблему отсутствия общего правового акта, описывающего экспериментально-правотворческий процесс в РФ [4, с. 11].
Подводя итог изложенному, следует отметить, что понимание правового эксперимента как исключения в праве, открывает для нас ряд проблем, связанных с алеаторностью его механизма. Субъекты, являющиеся непосредственными участниками правоотношений, регламентируемых в рамках эксперимента, потенциально подвержены риску нарушения своих законных прав и законных интересов. Кроме того, субъекты, наделенные властными полномочиями, имеют потенциальную возможность для злоупотреблений, используя правовой эксперимент для создания необоснованных исключений из общих правил.
