К ПРОБЛЕМЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ОРГАНАМИ ДОЗНАНИЯ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ ТРЕБОВАНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ПРИ ПРИЕМЕ, РЕГИСТРАЦИИ И РАЗРЕШЕНИИ СООБЩЕНИЙ О ПРЕСТУПЛЕНИЯХ

Надзор за соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, является важнейшей функцией органов прокуратуры (абз. 4 п. 2 ст. 1, ст. 29 и 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[1]). Анализ статистических данных и специальной литературы [1,3,6,10,12,14-16] позволяет обозначить три взаимосвязанных сферы, где роль прокурорского надзора особенно важна: а) восстановление прав человека и гражданина, защита общественных и государственных интересов; б) соблюдение учетно-регистрационной дисциплины; в) формирование достоверной правовой статистики. Качество выполнения этих задач также ставит перед органами прокуратуры вопрос об оценке эффективности их деятельности [9].

Соблюдение прав граждан и строгое следование сотрудников правоохранительных органов своим должностным обязанностям при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении является одним из факторов, формирующих состояние уверенности и защищенности жителей нашей страны. Отмечается тенденция к снижению вектора на противопоставление прав личности, общественных и государственных интересов. Напротив, эффективная защита прав и свобод человека является одним из условий укрепления как общественной[2], так и национальной безопасности. Национальная безопасность, среди прочего, определяется как состояние защищенности личности, при котором обеспечивается реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации. Удовлетворенность граждан степенью защищенности своих конституционных прав и свобод, личных и имущественных интересов, в том числе от преступных посягательств, относится к основными показателям, необходимых для оценки состояния национальной безопасности[3].

Однако реальность пока еще далека от идеалов, обозначенных в государственных документах стратегического характера. Всероссийский центр изучения общественного мнения в 2017 году представил данные исследования проблемы преступности в российском обществе. В ходе опроса выяснилось: половина пострадавших от преступлений не обращались за помощью в правоохранительные органы чаще всего потому, что считали правоохранительные органы неспособными помочь. На вопрос «Обращались ли Вы за последние 5 лет в правоохранительные органы в связи с совершенным в отношении Вас преступлением?» опрошенные лица, сообщившие, что в отношении них за предшествующие опросу 12 месяцев совершались преступные деяния, в подавляющем большинстве (83%) ответили, что не обращались, обратились лишь 17%. При этом среди обращавшихся в органы пострадавших практически каждый четвертый признался, что сотрудники полиции пытались отговорить его от подачи заявления, почти каждый десятый (9%) отрицательно ответил на вопрос «Приняли ли сотрудники правоохранительных органов Ваше заявление о преступлении?»[4].

В связи с этим представляется важным обстоятельством тот факт, что защита прав и законных интересов лиц, потерпевших от преступлений, равно как и защита личности от незаконного и необоснованного обвинения обозначены в качестве приоритетного направления деятельности прокуратуры[5].

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации начальникам подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, исходя из их компетенции, предписано организовывать, обеспечивать и осуществлять постоянный и действенный надзор за неукоснительным исполнением органами дознания и предварительного следствия требований Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и иных федеральных законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях.

Своевременное предупреждение, выявление и устранение нарушений законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия, защита прав и законных интересов лиц, пострадавших от преступлений; пресечение незаконных действий (бездействия) и решений должностных лиц, препятствующих доступу пострадавших от преступлений к уголовному судопроизводству, осуществляется мерами прокурорского надзора[6].

В целях оценки количественных и качественных показателей работы органов прокуратуры в ходе осуществления надзора за деятельностью органов дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении приведем размещенные на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации статистические данные (табл.)[7].

Таблица 1

Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации при осуществлении надзора за исполнением органами предварительного расследования уголовно-процессуального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях за январь-декабрь 2019 г.

Итак, прокурорами при осуществлении надзора за исполнением органами предварительного расследования уголовно-процессуального законодательства при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в 2019 году выявлено 3 627 932 нарушения закона, что на 2,8% меньше, чем в 2018 г. При этом в общем числе нарушений законов, выявленных прокурорами на досудебной стадии уголовного судопроизводства (5 159 080 в 2018 г. и 5 139 782 в 2019 г.) доля нарушений при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении превышала 70% (72,3% — в 2018 г. и 70,6% — в 2019 г).

Стоит обратить внимание и на тот факт, что удельный вес уголовных дел, возбужденных по результатам отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, составил 7,4% в 2018 году и 8% в 2019 г., то есть более чем в 90% случаев уголовные дела в конечном итоге – несмотря на высокую активность прокурорского реагирования на такие случаи – не возбуждаются.

Данная ситуация широко обсуждается в научной литературе в контексте проблемы повышения эффективности деятельности прокурора по обеспечению законности на стадии возбуждения уголовного дела. При этом авторам большинства публикаций представляется очевидным, что обеспечить своевременное возбуждение уголовного дела в указанных случаях возможно только путем представления прокурору утраченного им права возбуждать уголовные дела в случае отмены незаконных или необоснованных постановлений об отказе в их возбуждении [11, 17, 18].

Право прокурора своим постановлением отменить постановление следователя или органа дознания с одновременным возбуждением уголовного дела в случае установления им неосновательного отказа в возбуждении дела предусматривалось ч. 3 ст. 116 УПК РСФСР 1960 г. Часть 6 ст. 148 УПК РФ в первоначальной редакции содержала аналогичную норму, при этом прокурор в случае отмены незаконного или необоснованного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела обладал полномочием либо принять решение о возбуждении уголовного дела либо возвратить материалы дела для дополнительной проверки.

Незаконный отказ в возбуждении уголовного дела является самым распространенным способом укрытия преступлений от учета. Это социально-правовое явление, с которым постоянно сталкиваются прокуроры в ходе осуществления надзора за соблюдением учетно-регистрационной дисциплины[8] [14].

При этом в действующем законодательстве России нет определения понятия «укрытие преступлений от учета». Ряд авторов [2,14] указывают, что единственным нормативным правовым актом, в котором содержится упоминание об этом, является Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений, утвержденное совместным Приказом о едином учете преступлений от 29 декабря 2005 г.[9] Согласно п. 2.9 Положения преступление является укрытым от учета, если сведения о нем не отражены в учетных документах либо не включены в государственную статистическую отчетность. Преступление также считается укрытым от учета, если по факту его совершения не принято одно из следующих процессуальных решений: 1) о возбуждении уголовного дела; 2) об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям. Кроме того, преступление будет относиться к этой категории, если по факту его совершения вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, которое впоследствии было отменено прокурором с одновременным возбуждением уголовного дела, а производство по этому уголовному делу в течение отчетного года окончено и по нему принято одно из следующих решений: 1) дело направлено в суд; 2) расследование приостановлено по п. п. 1, 2, 3, 4 ч. 1 ст. 208 УПК; 3) прекращено по нереабилитирующим основаниям.

В.А. Азаров и В.В. Константинов полагают, что данное определение «устарело и не соответствует действующему уголовно-процессуальному законодательству, в связи с чем возникла необходимость в новом определении» [2, с. 17].  Д.И. Прушинский и Б.А. Тугутов также указывают, что определение, данное в Положении, лишь отчасти отражает содержание рассматриваемой категории: «В нем не говорится, кто является субъектом укрытия преступлений, каков процессуальный механизм их укрытия, а также не определяется содержание самой деятельности по укрытию преступлений от учета» [14].

Кроме того, В.А. Азаров и В.В. Константинов подмечают, что действующее уголовно-процессуальное законодательство не содержит и понятия «регистрация заявлений и сообщений о преступлениях», что немаловажно, ведь в данном случае уместно говорить не об укрытии преступления от учета, а об укрытии от регистрации сообщений и заявлений о преступлениях. Вместе с тем на практике понятие «укрытие преступления» трактуется широко: в него включается укрытие сообщений и заявлений о преступлениях, а также самих преступлений.

В научных исследованиях предлагается:

– в целях единообразного понимания правоприменительными органами категории «укрытое преступление» ввести его четкое определение и способы укрытия в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, а также в Приказ о едином учете преступлений [14];

– считать, что укрытие преступлений возможно и в случаях отсутствия предусмотренного уголовно-процессуальным законом сообщения о преступлении, т. е. при наличии любой осведомленности о нем у сотрудников полиции [2, с. 15];

– дополнить Закон о прокуратуре нормами, предусматривающими полномочия прокурора в сфере борьбы с укрытием преступлений от учета, а также порядок их реализации [14];

– в целях повышения качества и единообразия прокурорского надзора в сфере выявления преступлений, укрытых от учета, и усиления УРД в целом разработать самостоятельную методику осуществления надзорных мероприятий, утвердив ее отдельным приказом Генерального прокурора РФ [14];

– в теории уголовного процесса должны быть разработаны научно обоснованные рекомендации по предупреждению, выявлению и устранению рассматриваемых нарушений [2, с. 17].

Также предлагается дополнить Уголовный кодекс РФ нормой, предусматривающей уголовную ответственность должностных лиц органов дознания и следствия за укрытие преступлений от регистрационного учета. Это деяние, к примеру, криминализовано в уголовных законах Узбекистана и Казахстана [подробнее см.: 4, с. 225–249].

Прокурорский надзор за деятельностью органов дознания и предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении необходим не только для своевременной защиты прав потерпевших, но и для правильной оценки складывающейся криминогенной обстановки (как в отдельно взятой местности, так и в масштабах страны в целом), а также для принятия соответствующих организационных и оперативно-тактических решений в сфере борьбы с преступностью [2, с. 16]. Это звучит особенно актуально в контексте модернизации сферы правовой статистики [подробнее см.: 5, 7, 8, 13].

В этой связи стоит отметить значимость изменений, внесенных в ст. 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. №487.  В соответствии с данными поправками, Генеральная прокуратура Российской Федерации наделяется полномочиями осуществлять государственный единый статистический учет данных о состоянии преступности, а также о сообщениях о преступлениях, следственной работе, дознании, прокурорском надзоре, проводить федеральное статистическое наблюдение на основе первичных статистических данных, предоставляемых государственными органами.

С 1 января 2022 г. официальная статистическая информация, полученная в ходе осуществления государственного единого статистического учета, должна размещаться Генеральной прокуратурой Российской Федерации на официальном сайте Российской Федерации, определенном Правительством Российской Федерации, в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых данных с учетом ограничений, установленных федеральными законами.

Перечень размещаемой интернете официальной статистической информации будет утверждаться Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с федеральными государственными органами и федеральными органами исполнительной власти, обладающими соответствующими первичными статистическими данными.

Для реализации полномочий в указанной сфере по заказу Генеральной прокуратуры Российской Федерации создано специальное программное обеспечение государственной автоматизированной системы правовой статистики. Центральным элементом данной системы является хранилище всех документов первичного учета в электронном виде. На основе имеющихся данных сформирован единый реестр уголовных дел, обеспечивается возможность объективной оценки хода и результатов их расследования. Главной целью создания системы является обеспечение прозрачности, достоверности и полноты учетных сведений о преступлениях и возможности проследить всю цепочку событий, начиная от сообщения о совершенном преступлении до исполнения судебного решения, исполнения уголовного наказания и снятия судимости.

В целях совершенствования этой работы в настоящее время активно проводится опытная эксплуатация модернизированного специального программного обеспечения государственной автоматизированной системы правовой статистики в пилотной зоне, в которую вошли несколько десятков прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ним иных специализированных прокуратур[10].

Таким образом, эффективный прокурорский надзор на досудебной стадии уголовного судопроизводства способствует формированию объективных статистических данных, приближая их к адекватному отражению реальной ситуации с преступностью в нашей стране.