Императивность в праве занимает особое место среди общетеоретических категорий доктрины права, поскольку именно императивность указывает на наличие в праве принудительных требований, проявляющихся в правовых нормах повелительного характера и методе правового регулирования. Исследование феномена императивности в земельном праве как частноправовой отрасли права представляет особый научный интерес с точки зрения определения сущности, выражения императивности в земельном праве, а также проявления её характерных особенностей.
Следует отметить, что категория императивности в теории права всегда подвергалась некоему усеченному изучению и представлена лишь в виде отдельных научных исследований, основывающихся в большинстве своем на соотношении императивных начал с диспозитивными началами правового регулирования общественных отношений. В связи с этим в доктрине общей теории права число сформулированных определений императивности сведено к минимуму, их содержание можно представить в виде следующих истолкований и представлений.
По мнению М. И. Байтина и Д. Е. Петрова императивность – это свойство, проявляемое в сочетании со свойством общеобязательности, присущее любой норме права. Независимо от ее вида по любому из оснований классификационного деления и независимо от формы выражения правовой нормы императивность есть исходящее от государства веление. Следовательно, каждая норма права обладает определенной императивностью, но степень проявления императивности у различных видов правовых норм неодинакова [3, с. 88].
Императивность, по утверждению А. В. Петрова, является качеством права и представляет собой совокупность категорических предписаний, содержащихся в праве и отражающих его требовательность в регулировании определенных общественных отношений. Императивность находит отражение, в первую очередь, в нормах права и методе правового регулирования и предполагает невозможность отступления от имеющихся предписаний [16].
Представители отечественной школы цивилистики дают более подробные и развернутые определения категории императивности.
Так, согласно трактовке, данной Т. И. Илларионовой ещё в советский период, когда меры правового характера служили средствами реализации планов развития народного хозяйства в России, императивность обуславливала необходимое охранительное воздействие, обеспечивала правомерную возможность государства осуществлять свою контрольную функцию в сфере реализации договорных и иных отношений [11, с. 47].
По мнению современных исследователей, императивность можно представить и как феномен присутствия в праве. Е. В. Грушевская, например, отмечает, что императивность в гражданском праве выражена через категоричные повеления в виде запретов и позитивных обязываний, заключенных в нормах-принципах, дефинитивных нормах и нормах, которые устанавливают юридические обязанности и закрепляют основные юридические права, и как результат воздействия императивного метода правового регулирования на общественные отношения путем установления юридических ограничений в широком смысле [7, с. 22]; и как строго определенные предписания, закрепленные в гражданских правовых нормах, направленных на регулирование договорных отношений. В последних Ю. В. Ковалева выделяет категорические запреты или позитивные обязывания, исключающие иной вариант поведения его участников, в связи с чем не допускается изменить либо отменить исполнение договорного обязательства волеизъявлением его сторон [14, с. 9].
Кроме того, Ю. В. Ковалева указывает на императивный принцип договорного права, который присущ гражданско-правовому методу регулирования имущественных отношений и личных неимущественных отношений в качестве его свойства, выраженного в виде концентрированного, интеллектуально-волевого, формально определенного проявления свойств метода. На этом основании автор приходит к заключению, что императивность выступает как сложная многоцелевая интегрированная целостная система, состоящая из взаимосвязанной взаимообусловленной совокупности элементов (императивных норм), направленных на решение определенных задач в сфере правового регулирования гражданского оборота, с единой целевой установкой для участников договорного обязательства как фиксацией их безальтернативного поведения [14, с. 9, 11].
Анализируя представленные выше определения категории императивности в доктрине общей теории права и в цивилистической науке, можно сделать достаточный вывод, что императивность проявляется через правовые ограничения, предписания, позитивные обязанности и запреты, закрепленные в нормах права, выполняющие охранительную, регулятивную и обеспечительную функции, а также через принципы и метод правового регулирования общественных отношений.
Кроме того, императивность в праве и нормах права является признаком (свойством), поскольку выражает предназначение и их сущность через обязательное присутствие в них, иначе само право и правовые нормы утратят свое истинное значение, а значит, не смогут обеспечивать достижение упорядочивания общественных отношений посредством государственно-правового регулирования.
Следует отметить, что в современной логике вместо слово «признак» предпочитают использовать слово «свойство», понимаемое как одноместный предикат. Однако, как верно пояснял Е. К. Войшвилло, объединение предметов в понятия по признакам может быть и по многоместным предикатам, что указывает на целесообразность сохранения слова «признак» как более общего, чем «свойство» или «отношение» в современном их употреблении. К тому же предикат, это не свойство, а форма высказывания о наличии или отсутствии свойства или отношения [6, с. 136].
По справедливому замечанию Е. К. Войшвилло, признак – это не просто свойство, качество и тому подобное, а наличие или отсутствие того или иного качества, свойства, состояния или отношения предмета к другим предметам [Там же, с. 135].
Следовательно, категория императивности в праве и правовых нормах является обязательным, неотъемлемым признаком либо свойством, поскольку характерной чертой указанных понятий является императивность, выражающая их сущность, присутствие которой обязательно, иначе право и нормы права утратят свое истинное предназначение.
Ввиду того, что императивность происходит непосредственно из самой сущности, предназначения права, такой подход к обозначению императивности является обоснованным. Сам признак императивности является имманентным началом права, который, в свою очередь, служит основанием для иных свойств права, как нормативности, выражающейся через дозволения, веления, предписания, обязанности и запреты, закрепленные в правовых нормах; общеобязательности, распространяющейся по общему правилу на тех участников общественных отношений, которые окажутся в сфере действия нормы права; гарантированности, заключающейся в обеспечении исполнения норм права принудительной силой государства, что в совокупности указанных признаков (свойств) способствует формированию понятия права.
В связи с этим именно императивность служит определенной основой (базисом), из которой берут свое начало иные основополагающие свойства права, такие как нормативность, общеобязательность и гарантированность, а также является необходимым элементом существования указанных свойств в подобном единстве, что позволяет праву исполнять главную цель – упорядочивать и организовывать общественные отношения, в противном случае отсутствие императивности превратит право (нормы права) в «неработающее», а значит – неэффективное право [8, с. 37].
Трактовка категории «феномен» указывает на наличие определенного явления, в котором обнаруживается сущность исследуемого объекта [15, с. 675], в связи с чем определение феномена какого-либо явления в праве свидетельствует либо о его присутствии, то есть о наличии определенного явления, либо его отсутствии без определения конкретной величины, но с выявлением характерных черт и особенностей такого наличия (присутствия).
Таким образом, изучение феномена императивности в земельном праве должно указать либо на наличие, либо на отсутствие императивности как правового явления в земельном праве и способствовать выявлению его сущности и формированию особенностей его проявления и применения в отечественном земельном праве.
Учитывая вышеизложенное, заключим, что императивность присуща всему праву и всем правовым нормам, следовательно, императивность наличествует и в отечественном земельном праве как самостоятельной частноправовой отрасли права, а значит имеет свои уникальные особенности проявления, зависящие от характера земельных отношений, принципов и метода правового регулирования общественных отношений.
Важно отметить, что первое упоминание о самостоятельности земельного права как об отрасли права произошло еще в советский период эволюции взглядов о системе права [13, с. 44].
Так, Н. Д. Казанцев в период выделения единого природно-ресурсного права ввиду возросшего использования природных ресурсов выступал за его разделение на самостоятельные отрасли советского права: земельное, водное, лесное, горное и природоохранительное право [12, с. 125].
Впоследствии земельное право наряду с трудовым правом, колхозным правом, семейным правом, финансовым правом и правом социального обеспечения было отнесено к другим основным отраслям права, но только после таких фундаментальных отраслей права, как государственное право, административное право, гражданское право и уголовное право, процессуальные отрасли права, однако перед комплексными отраслями права, к которым относили морское право, банковское право, хозяйственное право, страховое право и природоохранительное право [2, с. 247–257].
Вместе с тем, ряд ученых, после попыток становления земельного права в самостоятельную отрасль права, стали указывать на комплексность отрасли земельного права, полагая, что предмет земельного права – это содержание различных сложных правоотношений, регулируемых совместно с другими отраслями российского права (гражданским и административным правом) и обращали внимание на становление природоресурсового права в качестве интегрированной отрасли права, включавшей в себя и земельное, и водное, и лесное, и горное право [9, с. 9–11, 14].
Тем не менее, в условиях современной концепции системы права земельное право нельзя считать ни комплексной отраслью права, ни подотраслью административного права [5, с. 121], а также гражданского или экологического права, как и нельзя указывать и на его публичный характер [1, с. 10].
Как справедливо отмечает С. А. Боголюбов, предмет земельного права представляет собой комплекс имущественных и управленческих отношений; природно-ресурсное право, как часть экологического права, включает в себя земельное, горное, водное, лесное и иные подотрасли экологического права, при этом земельное право является самостоятельной отраслью права, поскольку регулируемые ею общественные отношения обладают спецификой и не регулируется никакой другой отраслью права [4, с. 136].
Соответственно, присутствие в земельном праве публично-правового регулирования земельных отношений (управленческих отношений, связанных, например, с охраной земель, постановкой на кадастровый учет земельных участков, предоставлением земельных участков) не позволяет отнести его к публичному праву по данному критерию. Более того, в процессе постоянного преобразования общественных отношений, возникновения новых интересов и явлений, требующих публичного и частного регулирования, происходит трансформация областей частного в публичное, и наоборот [17, с. 7].
На это же указывает и Ю. К. Толстой, полагающий, что «чистых» отраслей права не существует или почти не существует, а из тезиса о многомерности или полимерности системы права непреложно следует вывод, что одни и те же отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права. В то же время неизбежное взаимодействие указанных отношений с другими отношениями, входящими в предмет одной и той же отрасли права, не изменяя их существа, придает им специфическую окраску. Подтверждение своего тезиса ученый демонстрирует на примере регулирования имущественно-стоимостных отношений не только правом гражданским, но и правом семейным, трудовым и даже экологическим. Ю. К. Толстой отмечает, что именно в гражданском праве такие отношения являются доминирующими и показательными, в иных отраслях права, напротив, такое выражение менее заметно и проявлено, потому как первостепенному регулированию подвергнуты отношения, которые наделены общесоциальными и социализаторскими функциями. Поэтому не случайно в науке высказано предложение расположить между публичным и частным правом подразделения социального права, к которым будут относится трудовое, экологическое, земельное, предпринимательское, банковское и ряд других отраслей [18, с. 149].
Однако признание земельного права в качестве самостоятельной отрасли права, не лишает его межотраслевых связей с административным правом, гражданским правом, экологическим правом и природно-ресурсными отраслями права [1, с. 21].
В подтверждение наличия этих связей можно привести статью 3 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой к земельным отношениям применяется законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.
Кроме того, к имущественным отношениям по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами[1].
Таким образом, отнесение земельного права к самостоятельной отрасли права позволяет говорить о том, что в земельном праве наличествуют урегулированные земельно-правовыми нормами земельные отношения, отличные от гражданских, административных, экологических и природно-ресурсных отношений, с помощью метода правового регулирования, имеющего свои уникальные особенности в регулировании земельных отношений.
Так как императивность в праве проявляется через нормы права, метод и принципы правового регулирования, а земельное право является самостоятельной отраслью права, совокупность данных обстоятельств требует определить феномен императивности в земельном праве в наиболее подлинной форме его выражения.
Анализ норм Земельного кодекса Российской Федерации позволяет сделать вывод, что несмотря на отнесение земельного права к частноправовым отраслям права, большая часть правовых норм в Земельном кодексе Российской Федерации относится к нормам императивным.
Императивными нормами, например, выступают следующие правила: нормы, закрепляющие использование земли в соответствии с установленным для них целевым назначением; земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности; при разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки; лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию; государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований; сервитут, публичный сервитут должны устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием; земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством; правообладатель изымаемой недвижимости считается уведомленным о принятом решении об изъятии со дня получения копии решения об изъятии или со дня возврата отправителю в соответствии с Федеральным законом «О почтовой связи» заказного письма и ряд других.
Следует отметить, что подобная тенденция наличия наибольшего количества императивных норм права прослеживается не только в земельном праве, но и, например, в гражданском праве – основополагающей отрасли частного права. В отрасли гражданского права такая тенденция обусловлена общегосударственными интересами, направленными на обеспечение стабильного развития и функционирования всей отрасли, а также на охрану и защиту частных интересов.
В земельном же праве наличие императивных норм права обусловлено охраной земельного ресурса, особенно земель сельскохозяйственного назначения и земель лесного фонда как главного средства производства перед другими видами их полезного использования, а также приоритетом сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий и объектов перед другими видами земель.
Кроме того, в земельном праве наличествует большое разнообразие процедурных правоотношений, которые требуют более детального и строго регулирования. Например, Земельным кодексом Российской Федерации урегулирован важный блок следующих процедурных правоотношений: предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, что определило ясность оснований такого предоставления, соблюдение прав заявителей, определение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления при таком предоставлении; изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, получившее с 2015 года новое детальное законодательное регулирование, что обеспечило защиту прав правообладателей земельных участков как наиболее слабой стороны при их изъятии. Более того, земельным законодательством урегулированы иные сложные процедурные отношения, связанные с реквизицией земельных участков, переводом земельных участков из одной категории земель в другую, постановкой на государственный кадастровый учет и государственной регистрацией перехода права собственности и иных вещных прав (обременений) на земельные участки, охраной земель и земельным надзором за использованием земельных участков.
Наглядными примерами императивных положений в земельном праве выступают принципы земельного права, являющиеся основополагающими началами, которые раскрывают правовую природу земельного права, его сущность. Ими должны руководствоваться все участники земельных отношений. Принципы права (наряду с предметом и методом правового регулирования) выступают одним из критериев деления системы права на отрасли, а при выявлении правоприменительными органами пробелов в праве могут служить средством восполнения таких пробелов [1, с. 47].
Принципы земельного права закреплены в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации. Всего принципов одиннадцать, но это не исчерпывающий перечень земельных принципов, поскольку федеральными законами могут быть установлены и иные принципы, которые не могут противоречить принципам, установленным в Земельном кодексе Российской Федерации.
На первом месте законодатель закрепил принципы о природном происхождении земли, её охране и сохранении земли как основы жизни и деятельности человека, что подчеркивает, по общему правилу, её невосполнимость и экологическое значение земельного ресурса, который является основным компонентом окружающей среды. Далее указан принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при осуществлении деятельности по использованию и охране земель, направленный на сохранение жизни человека или предотвращение негативного (вредного) воздействия на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат, что само по себе указывает на исполнение всеми участниками земельных отношений экологических обязанностей для сохранения жизни человека на Земле. Следующий принцип – принцип платности землепользования, выражающийся в строго определенных формах оплаты за землю в виде земельного налога и арендной платы. Принципы дифференцированного использования земель и деление земель на категории указывают, что использование земельного участка должно осуществляться в соответствии со строго установленной категорией и разрешенным использованием. Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов определяет земельный участок в качестве главной вещи, а все иное недвижимое имущество, расположенное на нём, в качестве принадлежности, в связи с чем принадлежность следует судьбе главной вещи. За ними следуют принцип сохранения целевого назначения земель особо охраняемых природных территорий и других особо ценных земель, земель сельскохозяйственного назначения и земель, занятых защитными лесами, путем ограничения или запрещения перевода в иные категории; принцип разграничения государственной собственности на землю с целью определения публичного собственника земельного участка, отвечающего за контроль по использованию земель и их распоряжением; принцип участия граждан и организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, а также принцип сочетания интересов общества и законных интересов граждан при регулировании использования и охраны земель, предоставляющий частным лицам участвовать в решение земельных вопросов посредством законодательных инициатив, публичных слушаний, сходов и т.д.
Законодательные принципы земельного права в полной мере отражают и раскрывают специфику земельных правоотношений, тем самым указывая на их уникальность, и обладают строго императивным характером, распространяя свои начала на все земельные отношения.
Наиболее интересным представляется исследование феномена императивности в методе правового регулирования земельных отношений. В доктрине земельного права мнения о методе правового регулирования можно разделить на две группы.
Первая группа исследователей отмечает комплексное применение (сочетание) императивного и диспозитивного методов при регулировании земельных отношений [10, с. 37]. В частности, С. А. Боголюбов указывает на совместное применение обоих методов правового регулирования в земельных отношениях. Так, регулирование имущественных отношений, входящих в предмет земельного права, объектом которых является земельный участок как имущество, осуществляется диспозитивным методом правового регулирования (например, отношения по распоряжению земельными участками, находящимися в частной собственности). Регулирование же управленческих отношений (неимущественных отношений) земельного права, в которых наличествуют властные отношения между органами государственной власти или органами местного самоуправления и иными участниками земельных отношений, осуществляется императивным методом (например, отношения по постановке земельного участка на государственный кадастровый учёт, по контролю за порядком использования земельного участка, по привлечению правонарушителей к юридической ответственности за земельные правонарушения) [4, с. 43].
Следовательно, можно говорить о дуализме метода земельного права, который проявляется как некое «равное» применение императивного и диспозитивного методов при регулировании земельных отношений, либо как некое сменяемое применение диспозитивного метода правового регулирования, императивным методом правового регулирования, и наоборот.
Другое – и небезосновательное – мнение о методе земельных отношений заключается в том, что императивный метод доминирует над диспозитивным методом правового регулирования. Посредством императивного метода происходит установление четко определенной модели поведения для всех субъектов земельных отношений, что лишает их возможности самостоятельно определять для себя вид и меру возможного поведения: несоблюдение этой модели влечет негативные юридические последствия в виде ответственности за нарушение земельного законодательства [1, с. 215].
Таким образом, с учетом данного определения категории императивности в праве и принимая во внимание, что императивный метод является общим правовым методом, можно сформулировать следующее положение. В императивно-правовом методе регулирования общественных отношений признак императивности выражен в самой высшей степени его проявления, что способствует усиленному проявлению и иных признаков в совокупности с признаком императивности при регулировании общественных отношений. Подобное проявление осуществляется посредством обязательных санкционированных предписаний, обеспеченных силой принуждения со стороны государства, которые выражены в строго сформулированных обязанностях, запретах, распоряжениях государственных органов и должностных лиц, и с помощью которых осуществляется воздействие на волю субъектов и охрана правоотношений от возможных нарушений.
Если отношение участников подпадает под действие императивного метода правового регулирования, то их поведение должно быть выстроено по принципу строгого и безукоснительного выполнения, то есть безусловного подчинения их воли предписанию императивной нормы права, а значит – без выбора возможного варианта, направленного на изменение своего юридического положения частным соглашением [8, с. 85].
Такое применение и доминирование императивного метода в частной отрасли права, к которой относится земельное право, видится интересным и парадоксальным, поскольку определенным образом противоречит сложившемуся представлению о преобладании в частноправовых отраслях диспозитивного метода правового регулирования, а в публично-правовых отраслях – императивного метода правого регулирования.
Думается, что такое парадоксальное преобладание императивного метода в земельном праве как частноправовой отрасли может быть обосновано рядом причин.
Основная причина заключается в том, что земля – это главный компонент окружающей среды, выступающий важным природным ресурсом, сохранение которого является гарантом существования всего живого на нашей планете и поддержания необходимого уровня благосостояния общества. Земля, среди прочего, выступает пространственным (территориальным) базисом размещения жилых, производственных и промышленных зданий и сооружений. Поэтому земля как природный объект и природный ресурс выделена законодателем в качестве объекта земельных отношений с целью охраны, направленной на предотвращение и устранение процессов, ухудшающих состояние земель, их деградацию и порчу, путём применения организационно-хозяйственных агрономических, мелиоративных, биологических, технических, экономических и правовых мероприятий, а исполнение указанных мероприятий возможно только посредством императивного метода правового регулирования.
Следовательно, отношения по охране земель имеют публично-правовой характер, поскольку направлены на защиту публичных интересов в области природопользования. Руководствуясь принципом приоритета охраны земель как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства, следует признать приоритет публично-правовых начал в регулировании земельных отношений.
Кроме того, в большинстве земельных отношений участником выступает орган государственной власти или орган местного самоуправления, наделенный публичной властью, что уже указывает на неравенство сторон в земельных отношениях и преобладании императивного метода правового регулирования.
Яркими примерами подобного преобладания выступают отношения по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности; изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд; реквизиции земельных участков; постановке земельных участков и вновь образованных земельных участков посредством объединения, выдела, раздела или перераспределения на кадастровый учет и (или) государственной регистрации возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на земельный участок; определению категорий и разрешенного использования земельных участков; переводу земельных участков из одной категории в другую категорию; охране земель и осуществлении земельного надзора; привлечению участников земельных отношений к юридической ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель.
Думается, императивные нормы и императивный метод правового регулирования – это важные и неотъемлемые элементы в отечественном земельном праве, которые призваны обеспечить стабильное развитие и функционирование отрасли земельного права, осуществлять охрану законных интересов правообладателей земельных участков и частных лиц, вступающих в земельные отношения. На основании изложенного, можно заключить, что императивность в земельном праве имеет явно выраженный характер, и её наличие является гарантией соблюдения прав субъектов, особенно в процедурных земельных отношениях, в большинстве которых частный субъект земельного права является наиболее слабой стороной: например, при предоставлении земельных участков из государственной или муниципальной собственности, изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, привлечении к юридической ответственности за земельные правонарушения и т.д.
