Во второй половине 20 в. произошел сдвиг в понимании проблем охраны окружающей среды. Человечество пришло к осознанию того, что экологические проблемы – не выдумки фантастов, а свершившийся факт, влияющий на повседневную жизнь людей, их здоровье и будущее. Особое значение в вопросах охраны окружающей природной среды получила проблема охраны уникальных природных объектов. К таковым несомненно относится озеро Байкал. Нормативное отражение экологической проблематики Байкала на национальном уровне берет свое начало в 60-х гг. 20 в. с изданием Постановлений Совета Министров РСФСР «Об охране и использовании природных богатств в бассейне Байкала» № 652 от 9 мая 1960 г., Совета Министров СССР «О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал» № 52 от 21 января 1969 г. С тех пор в отечественной системе законодательства появлялись нормативные акты разного уровня с разной эффективностью регулирующего воздействия [4, с. 28; 2, с. 29-37; 7]. Базовым внутригосударственным нормативным актом в этой сфере сегодня является, как известно, федеральный закон «Об охране озера Байкал».
Вторая система мер правовой охраны сформировалась на международном уровне. Одним из основных инструментов этой системы является Конвенция ООН по вопросам образования, науки и культуры «Об охране всемирного культурного и природного наследия»[1] (далее – Конвенция). Этим международным договором создан список всемирного природного наследия (далее – Список). 24 июня 2018 г. начнется 42-я сессия Комитета всемирного наследия (далее – Комитет). На момент написания настоящего исследования (18 июня 2018 г.) известны лишь подготовительные документы к сессии. В этой связи будет небезынтересным отметить основные вехи истории развития правового режима Байкала как участка всемирного природного наследия и оценить эффективность механизмов Конвенции 1972 г.
Научная общественность достаточно давно обсуждала необходимость включения озера Байкал в Список. В 1990 г.на Байкал приехала группа экспертов ЮНЕСКО в целях подготовки доклада о перспективах признания Байкала объектом всемирного природного наследия [4, c. 59]. Официальное включение озера Байкал в Список произошло на 20-й сессии Комитета по всемирному наследию ЮНЕСКО[2]. Комитет указал, что озеро Байкал является выдающимся примером пресноводной системы, соответствующей всем четырем критериям, предъявляемым для включения в список всемирного наследия.
Каковы последствия включения озера Байкал в список всемирного наследия? Такие последствия условно могут быть подразделены на общие (устанавливаемые для всех объектов Конвенцией, Руководством по ее выполнению и решениями Комитета) и определяемые индивидуально для озера Байкал.
Основная обязанность государств общего характера предусмотрена ст. 4 Конвенции, в соответствии с которой каждое государство, участвующее в Конвенции, признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия, расположенного на его территории, возлагается прежде всего на него.
В числе общеполитических обязанностей закрепляется, что государства-участники Конвенции, во-первых, стремятся проводить общую политику, направленную на придание объекту наследия определенных функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в программы общего планирования.
В организационной сфере государства стремятся учреждать на своей территории службы по охране, сохранению и популяризации всемирного культурного и природного наследия; принимать правовые, научные, технические, административные и финансовые меры для охраны, сохранения и популяризации объектов всемирного наследия.
В области научного обеспечения охраны объектов всемирного наследия государства обязуются развивать научные и технические разработки и исследования; совершенствовать методы работы, позволяющие устранять опасности, угрожающие объектам всемирного наследия. В отношении объектов всемирного природного наследия должны быть утверждены планы управления, а также в отношении этих объектов должна обеспечиваться долгосрочная законодательная защита.
В финансовой области государства содействуют созданию государственных или частных национальных фондов или ассоциаций, поощряющих пожертвования для охраны культурного и природного наследия.
В части индивидуальных предписаний об охране Байкала первые рекомендации после внесения озера были сформулированы в 1996 г. в заключении Всемирного центра мониторинга охраны природы и Международного союза охраны природы[3]. Эти рекомендации сводились к констатации пяти основных позиций. Во-первых, необходимости принятия федерального закона «Об охране озера Байкал». Во-вторых, важности перепрофилирования Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (далее – БЦБК). В-третьих, необходимости снижения загрязнений, сбрасываемых в реку Селенгу. В-четвертых, необходимости предоставления ресурсов для управления заповедниками и национальными парками. В-пятых, необходимости продолжить поддержку исследований и мониторинга деятельности на Байкале.
С 1996 г., с момента включения озера Байкал в список всемирного природного наследия, экологическая ситуация на Байкальской природной территории являлась предметом пристального внимания Комитета всемирного наследия, Центра всемирного наследия, Международного союза по охране природы.
Одним из инструментов воздействия структур ЮНЕСКО на ситуацию в области охраны объектов всемирного наследия являются решения Комитета, принимаемые в ходе ежегодных сессий. Так, с 2 по 12 июля 2017 г. проходила 41-я сессия Комитета. Решение 41 COM 7B.6 по объекту № 754[4] подняло наиболее острые вопросы в области охраны озера Байкал. Их можно свести к следующим основным блокам.
Во-первых, это проблема регулирования уровня озера Байкал и разработки оценки воздействия на окружающую среду (Environment Impact Assessment, EIA, в российской терминологии – оценка воздействия на окружающую среду или ОВОС) действующих правил использования водных ресурсов. Комитет указал на необходимость воздержаться от принятия каких-либо решений по этому вопросу до того, как сформировано понимание о предполагаемых эффектах регулирования.
Во-вторых, Комитет высказал опасения относительно появившихся сведений об изменении экосистемы озера, включая цветение водорослей и уменьшение запасов рыбы, и отметил необходимость создания системы экологического мониторинга на всей территории участка всемирного природного наследия.
В-третьих, Комитет запросил ОВОС в отношении каждой из особых экономических зон, расположенных на территории участка природного наследия, а также предложил разработать стратегическую экологическую оценку воздействия на окружающую среду (Strategic Environment Assessment, SEA, СЭО), которая направляла бы все дальнейшее развитие в этих зонах.
Четвертая проблема – дальнейшая судьба БЦБК. В частности, Комитет настаивал на предоставлении ОВОС на будущие планы использования площадки БЦБК.
Пятая проблема, которой посвящается два пункта в решении Комитета 41 COM 7B.6, заключается в проектах постройки гидроэлектростанций на территории Монголии (Эгийн Гол, Шурэн, Охрон). Комитет повторил просьбу к России и Монголии о создании совместной трансграничной СЭО на окружающую среду для будущих проектов в области гидроэлекторэнергетики и использования водных ресурсов.
Органы государственной власти регулярно предоставляют отчеты о сохранении участка всемирного природного наследия. Последний представленный Россией отчет 2018 г. о мероприятиях по сохранению озера Байкал, размещенный на сайте Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, поясняет позицию России по всем заявленным вопросам[5]. Изучение этого документа показывает, что механизмы Конвенции 1972 г. оказывают позитивное влияние на ситуацию с охраной Байкала.
По вопросу об уровне воды в озере Байкал в отчете указывается, что РФ исходит из того, что увеличение амплитуды между максимальным и минимальным значением уровня воды в озере не приведет к ухудшению состояния озера. На настоящий момент действуют «Основные правила использования водных ресурсов водохранилищ Ангарского каскада ГЭС (Иркутского, Братского и Усть-Илимского)», утвержденные в 1988 г.[6] Новый проект правил был разработан в 2013 г., его доработка будет осуществляться с учетом низких показателей уровня воды периода 2014–2017 гг.
По вопросу развития государственного экологического мониторинга в 2016 г. был предпринят ряд мероприятий в рамках реализации Федеральной целевой программы «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012–2020 гг.»[7] (далее – ФЦП). К их числу относятся развитие технологий космического мониторинга природных и экологических процессов; научное обоснование стандартов максимально допустимого влияния на уникальную природную систему озера Байкал; оценка и прогнозирование трансграничного перемещения загрязняющих веществ в системе река Селенга – озеро Байкал; геологическое изучение опасных процессов, связанных с миграцией углеводородов в центральной экологической зоне Байкальской природной территории и другие мероприятия. Основной вывод по вопросу экологического мониторинга в отчете состоит в том, что, исходя из анализа данных за 2009–2017 гг., антропогенное влияние не привело к существенным изменениям гидрохимического режима в масштабе озера Байкал.
По вопросу о разработке детального ОВОС вариантов будущего использования площадки БЦБК Российская Федерация указала на закрепление в ФЦП планов по устранению негативного влияния отходов, произведенных АО «БЦБК».
Существенное внимание уделено в отчете вопросу о создании трансграничной СЭО гидроэнергетических проектов. В частности, отмечается развивающееся российско-монгольское сотрудничество по этому вопросу. В 2017 г. представители Проекта по поддержке инвестиций в развитие инфраструктуры горной промышленности (МИНИС, Монголия), обратились к Правительству Иркутской области с предложением поддержать проведение общественных слушаний на территории Иркутской области для обсуждения технического задания на разработку региональной экологической оценки (РЭО), и оценки воздействия на окружающую и социальную среду (ОВОСС) планируемой гидроэлектростанции Шурэн, и проектов по регулированию использования водных ресурсов на реке Орхон. Так, 4 500 чел. ознакомились с материалами, 500 чел. приняло участие в общественных слушаниях. Население Слюдянского района, где проводились слушания, крайне негативно отнеслось к проекту. По результатам слушаний группа MINIS сформулировала ряд рекомендаций, в числе важнейших – констатация необходимости первичной разработки СЭО, РЭО и ОВОСС. И лишь после этого возможна разработка технико-экономического обоснования.
Рассмотренные документы показывают, что организационная система всемирного наследия оказывает действенное влияние на ситуацию с охраной озера Байкал и перспективы развития российского природоохранного законодательства. Исполнение рекомендаций Комитета приведет, в частности, к развитию важных институтов на настоящий момент не представленных в правовой системе России. Такова, например, стратегическая экологическая оценка. Российская Федерация подписала, но до сих пор не ратифицировала Конвенцию ЕЭК ООН «Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте»[8]. Не присоединилась Россия и к Киевскому протоколу по стратегической экологической оценке. Во внутреннем праве понятие СЭО представлено в документах программного характера. Выполнение требований о проведении стратегической экологической оценки приведет к комплексному развитию этого важнейшего института. В сложившейся непростой ситуации вокруг планов строительства Монголией ГЭС на реке Селенге и ее притоках, механизмы Конвенции становятся действенным элементом давления со стороны экологического сообщества на государственные и бизнес-структуры, реализующие эти потенциально опасные для окружающей природной среды проекты. В докладе «How to Initiate Strategic Environment Assessment for the Lake Baikal» приводится пример воздействия общественности на китайских инвесторов, планировавших инвестировать 1 млрд дол. в проект строительства плотины на реке Эгийн-гол [11, c. 3]. После того как организация «Реки без границ» и общественные активисты направили множество обращений с требованиями уважать положения Конвенции 1972 г. и решения 39-й сессии Комитета, процесс предоставления займа был заморожен по причине необходимости проработки экологических рисков.
Вместе с тем, механизмы Конвенции не идеальны и зачастую подвергаются критике.
Во-первых, Конвенция не содержит мер прямого действия. В ней нет инструментов, которые могли бы действовать непосредственно, минуя национальное законодательство.
Вторая проблема носит концептуальный характер и касается соотношения государственного суверенитета и положений Конвенции. «Конвенция отличается неразрешенным противоречием между государственным суверенитетом и признанием того обстоятельства, что определенные здания, места и территории представляют наследие не только для отдельных наций, но и для человечества» [8, c. 342]. В этой связи, в западных странах зачастую высказывались опасения о чрезмерном влиянии наднациональных институтов на вопросы, традиционного относящиеся к сугубо внутригосударственным вопросам[9] (например, определение порядка землепользования) [8, c. 348].
Серьезная проблема, уже отмеченная ранее – общий характер обязанностей государств, закрепленных в Конвенции, и отсутствие в ней указания на порядок рассмотрения споров на действия (бездействия) государств. На сегодняшний момент в доктрине наблюдается решение по крайней мере одного аспекта этой проблемы – проблемы определения права на обращение в суд (locus standi) c требованими о нарушении Конвенции. Все чаще в западной литературе указывают, что нормы конвенции устанавливают особый вид обязательств – обязательства erga omnes partes [10]. Как известно, во второй половине 20 в. сформировались доктрины обязательства erga omnes и erga omnes partes. Первая утверждает, что между государствами как членами международного сообщества существуют общие обязательства, не выраженные в каком-либо международном договоре, и каждое государство имеет право заявлять требование о защите таких обязательств. Обязательства erga omnes partes отличаются, во-первых, тем, что устанавливаются в отдельных международных договорах. Второе отличие состоит в том, что эти обязательства выражают интересы отдельных стран, а не международного сообщества в целом [10, с. 7]. Соответственно, каждое государство-участник международного договора будет обладать правом на обращение в суд независимо от того, затрагивается ли его специальный интерес правонарушением. В современной западной докртине, как было сказано ранее, предлагается рассматривать обязательства из Конвенции в качестве erga omnes partes. То есть любое государство-участник Конвенции, при условии наличия юрисдикции, обладает правом на обращение в Международный Суд ООН с требованием о привлечении другого государства-участника к ответственности за нарушение обязательств, предусмотренных Конвенцией.
Среди других направлений критики реализации Конвенции – недемократические процедуры выбора мест-кандидатов для включения в Список; внушительный размер Списка, который обесценивает последующие включаемые объекты; повышение риска разрушения объекта в виду увеличивающегося потока туристов, а также внимания террористов [9, c. 7-10].
Рассмотренная практика применения Конвенции позволяет констатировать, что, несмотря на наличие ряда проблем в ее реализации, международно-правовые инструменты помогают решать острые проблемы охраны уникальных природных объектов. В этой связи, представляется целесообразным и полезным развитие сотрудничества России и структур ЮНЕСКО в области охраны озера Байкал.
