До начала ХХ в. ответственность за правонарушения в сфере налогообложения практически во всех странах устанавливалась в основном административным, гражданским и финансовым законодательством. Уклонение от уплаты налогов вызывало лишь незначительную уголовную реакцию — в виде штрафа.
С развитием военных событий Первой мировой войны это положение резко меняется. Как писал А. Н. Трайнин, «военные бюджеты государств оказываются настолько значительными, и, с другой стороны, трудовые слои в такой степени истощенными, что интересы самосохранения класса в целом вынуждают к более активным мерам против отдельных представителей класса, уклоняющихся от платежа налогов» [8, с. 22]. Начинает складываться особое «налоговое уголовное право» (Steuerstrafrecht), вводятся особые налоги на военную прибыль, специальное производство по налоговым делам, словом, применяется целая система мер борьбы с налоговыми злоупотреблениями.
Особенно быстро налоговое уголовное право формируется в Германии, которая более других напрягала все свои силы для войны. Уже спустя год после начала войны издается закон «О подготовительных мерах к обложению военной прибыли» от 24 сентября 1915 г. Впоследствии Германия вынуждена почти ежегодно принимать специальные законы о налоговом обложении. Кодифицированные затем 10 сентября 1919 г. Германские правила взимания налогов, сборов и пошлин (в ред. от 13 декабря 1919 г.) предусматривали финансовую, административную и уголовную ответственность за различные правонарушения против налоговой системы.
Дальнейшее развитие законодательства в этой области шло по пути ужесточения ответственности. Так, в Германии новыми Правилами взимания налогов, сборов и платежей (в ред. от 1931 г.) был расширен круг уголовно наказуемых налоговых деликтов [13, S. 121].
В США в 30–40-е гг. ХХ в. был принят ряд налоговых законов, где за многие нарушения налогового законодательства предусматривались уголовные санкции. В 1939 г. эти налоговые законы систематизировали во Внутреннем Налоговом кодексе.
В Японии в 1947 г. был принят Антимонопольный закон, предусматривающий уголовную ответственность корпораций, в том числе и за преступления против налоговой системы.
Следующий этап развития этого законодательства — середина 70-х–80-е гг. ХХ в. В этот период практически во всех развитых капиталистических странах была усилена ответственность за незаконную деятельность в сфере экономики, в том числе и за правонарушения против налоговой системы. Это выразилось в принятии многочисленных законов, предусматривающих уголовную ответственность в указанной области, а также во включении в уголовный кодекс ряда составов преступлений в сфере налогов [1]. Криминализация налоговых правонарушений в этот период, как замечают ученые, была вызвана резким ростом незаконных манипуляций в экономической деятельности корпораций, а также размерами ущерба, который наносился экономике в результате данной деятельности [4, с. 19].
Не ставя перед собой задачу подробно классифицировать все виды налоговых деликтов, постараемся назвать основные наиболее типичные формы правонарушений против налоговой системы за рубежом.
Так, к числу уголовно наказуемых деяний, связанных с уклонением от уплаты налогов, можно отнести:
– ложное банкротство, которое является, как правило, следствием злоупотреблений кредитом, полученным мошенническим путем от имени несуществующей фирмы, либо следствием махинаций с неуплатой налогов;
– мошенничество с субсидиями — одно из наиболее прибыльных преступлений, связанное с получением официальных государственных субсидий лицами, которые не имеют на это права. Следует отметить, что довольно часто встречаются мошенничества, которые заключаются в том, что субсидии получают фиктивные фирмы. В этих случаях совершается двойное мошенничество, т. е. субсидии получают несуществующие фирмы, и, кроме того, совершаются махинации, дающие им возможность незаконным путем получить эти субсидии. Вместе с тем преступникам, использующим фиктивные фирмы, удается не платить больших налогов на внешнюю торговлю;
– мошенничество с балансовыми ведомостями[1], когда производится подделка балансовых ведомостей как с целью сокрытия растрат, налогового мошенничества, махинаций с кредитом, так и для утаивания неблагоприятного финансового положения компании;
– создание фиктивных фирм — перенос компанией своей базы в страну, где производство товаров не облагается большим налогом. Производя товар в своей стране, предприниматели все документы на производство товара держат в той стране, куда они перевели базу. В действительности же там никакого производства нет, но налогом будет облагаться фирма, которая по документам производит товар.
В последнее десятилетие особенно широкие возможности сокрытия прибылей создало, в частности, массовое распространение транснациональных корпораций. Опираясь на международную сеть своих производственных и сбытовых филиалов, они оказались способными перебрасывать прибыль в те страны, где им не угрожают высокие налоги. В результате «налоговые оазисы» превратились в важные финансовые центры капиталистического мира.
Следует отметить, что уголовно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за уклонение от уплаты налогов, могут находиться не только в уголовных кодексах, но и в нормативных актах налогового законодательства. Так, в США нормативные постановления, регламентирующие уголовную ответственность за налоговые деликты, сформулированы как в статьях Внутреннего Налогового кодекса, так и в Уголовном кодексе США[2]. По мнению американского юриста С. Б. Лонг, существует около 40 составов, предусматривающих ответственность за преступления против налоговой системы. Налоговый билль, пройдя через Конгресс, обычно расценивается как налоговый закон, вносящий поправки в существующий Внутренний Налоговый кодекс.
Внутренний Налоговый кодекс в гл. 75 устанавливает перечень преступлений и проступков, рассматриваемых как нарушение налоговых законов. Наиболее серьезными нарушениями считаются: попытка избежать или нарушить уплату налогов[3]; намеренная попытка пренебрежения обязанностями по сбору налога, ведению правильного учета для уплаты налога или по уплате налога[4]; намеренная попытка пренебрежения обязанностями по регистрации доходов или сообщению информации по уплате налогов[5]; соучастие и подстрекательство в подготовке или представлении ложных и обманных сведений о доходах[6].
Система уголовного налогового права ФРГ отличается продуманностью. На налоговые преступные деяния распространяются общие уголовные законы, если уголовные нормы налоговых законов не устанавливают иное [12, S. 197].
В соответствии с п. 369 Положения о порядке взимания налогов, сборов и пошлин (1977) под налоговыми преступными деяниями понимаются:
– деяния, которые наказуемы по законам о налогах;
– незаконный провоз контрабандного товара;
– подделка денежных знаков и подготовка к ней;
– укрывательство лица, которое совершило деяние, предусмотренное пп. 1–3.
Уголовными деяниями, которые наказуемы по законам о налогах, являются преступления, предусмотренные указанным Положением:
– уклонение от уплаты налога (п. 370);
– недозволенный провоз контрабандного товара (п. 372);
– контрабанда, совершенная в виде промысла вооруженными лицами или шайкой, влекущая уклонение от уплаты ввозных пошлин (п. 373);
– приобретение или сбыт товаров или изделий, за которые не уплачены налог или пошлина (п. 375) [7].
За уклонение от уплаты налогов согласно п. 370 названного Положения лишением свободы на срок до 5 лет или денежным штрафом наказывается тот, кто:
– сообщает финансовым органам заведомо ложные сведения о существенных для налогообложения фактах;
– не сообщает вопреки обязанности финансовым органам факты существенные для налогообложения;
– нарушает обязанности по применению знаков оплаты налогов или налоговых штемпелей и тем самым занижает сумму налогов или получает для себя или других неоправданные налоговые льготы.
В особо тяжких случаях за уклонение от уплаты налогов наказывается лишением свободы от 6 месяцев до 10 лет тот, кто:
– из чрезмерной корысти занижает сумму налога в большом размере или получает неоправданные налоговые льготы;
– использует содействие другого лица, которое злоупотребляет своими полномочиями или положением;
– постоянно получает неоправданные льготы с использованием поддельных или фальсифицированных справок [14, S. 6].
Вокруг центрального состава умышленного уклонения от уплаты налога в указанном Положении сгруппирован целый ряд правонарушений, лежащих на грани преступного деяния, которые служат цели как можно более раннего пресечения уклонения от уплаты налогов. Это, например, составы таких административных правонарушений, как легкомысленное занижение суммы налога, фальсификация бухгалтерской отчетности владельцем предприятия или служащим, а также уничтожение документов бухгалтерского учета.
Законодательство зарубежных стран за нарушение налоговых норм предусматривает гражданские, административные, а в некоторых случаях и уголовные санкции.
Выбор между ними регулируется довольно сложными правилами и процедурами [11, S. 6].
Анализируя законодательство зарубежных стран с точки зрения назначения санкций за преступления против налоговой системы, можно выявить два основных подхода.
- Американский — характеризуется прежде всего ужесточением санкций. Так, согласно Внутреннему Налоговому кодексу (ст. 7203 разд. 26 Свода законов США) опоздание с подачей налоговой декларации может квалифицироваться как уголовное преступление (разряда — мисдиминор). В этом случае служба внутренних государственных доходов должна доказать в суде, что обвиняемый был обязан представить налоговую декларацию, не сделал этого своевременно и причем умышленно. В случае признания вины подсудимого суд может лишить его свободы на срок до 1 года или наложить штраф.
Попытка уклониться от уплаты налога путем представления ложной декларации о доходах является еще более тяжким преступлением и относится к разряду фелоний. Если обвинению удастся доказать, что налогоплательщик предпринял какие-либо шаги, чтобы уклониться от уплаты налогов и что действия предпринимались им умышленно, либо что в представленной им декларации содержались заведомо ложные сведения, обвиняемый может быть приговорен к лишению свободы на 5 лет[7].
Жесткость санкций за правонарушения против налоговой системы в американском законодательстве обеспечивается не только использованием такого уголовного наказания, как тюремное заключение, но и «эффективным» моделированием штрафных санкций, способных вызвать ощутимые материальные последствия для правонарушителя. Так, за недоплату налогов в результате несоблюдения правил Внутренний Налоговый кодекс предусматривает комбинированный штраф: 5% от неуплаченной суммы плюс 50% от суммы, которую налогоплательщик получил бы в случае помещения этих денег в банк, исходя из стандартных банковских ставок. Вторая часть штрафной санкции нацелена, прежде всего, на обеспечение действенности наказания и избежание профанации штрафного воздействия: нередко абсолютный размер уплачиваемых штрафов несоизмеримо мал по сравнению с потенциальным доходом, возможным в случае выгодного помещения неуплаченных налогов. Привязка размера штрафа к результатам возможной капитализации налоговых сумм — надежное средство предотвратить ситуацию, когда налогоплательщику становится выгоднее не платить налог, а вкладывать «сэкономленные» средства в оборот и получать доходы, на много порядков превышающие размеры установленных законом санкций.
- Европейский подход (так условно может быть названа вторая тенденция зарубежного законодательства в вопросе установления налоговых санкций) отличается более мягким обхождением с нарушителями налоговых норм. В последнее время для европейского законодательства стала характерной декриминализация ряда налоговых преступлений, т. е. выделение их из сферы уголовного права. При этом уголовные санкции заменяются системой платежей (доплат к налогам), взыскиваемых не судами, а иными государственными органами. Так, по турецкому законодательству, в случае выявления продажи товаров по намеренно заниженным ценам, поставщик облагается антидемпинговым налогом и дополнительным компенсационным сбором. В этом случае антидемпинговая пошлина обеспечивает возмещение ущерба, дополнительный компенсационный сбор носит характер штрафных санкций [5, с. 107].
Наиболее распространенными наказаниями, применяемыми за преступления против налоговой системы во всех странах, являются штраф, лишение свободы и пробация. Кроме того, существует и ряд дополнительных мер (особенно часто они применяются против корпораций). Среди перечисленных уголовно-правовых санкций чаще всего применяется штраф как в отношении отдельных лиц, так и корпораций, практически за все налоговые преступления. Однако считается, что в отношении корпораций штраф не является оптимальной мерой наказания, так как максимальные его пределы довольно низки по сравнению с незаконно полученной прибылью, поэтому в ряде стран в 1970-е гг. штрафы были значительно увеличены.
Однако уже первые анализы практики применения высоких штрафов в отношении корпораций показали, что положительный эффект этой меры недостаточен. В результате такой карательной политики страдали прежде всего потребители, так как корпорации покрывали расходы на уплату штрафа за счет резкого поднятия цен на товары и услуги, перенося таким образом бремя уплаты штрафа на тех, кто уже и так пострадал от преступных действий корпораций.
С другой стороны, считается эффективным средством борьбы с налоговой преступностью корпораций взимание штрафа, который в несколько раз превосходил бы полученные преступным путем прибыли. Однако в законодательстве таких размеров штрафа не предусмотрено, поэтому применяется такая мера, например в США, как троекратное возмещение причиненного ущерба. Данные санкции делают преступную деятельность корпораций невыгодной.
Примером может служить порядок применения санкций за уклонение от уплаты налогов в Японии. За это преступление взимается 35%-ная надбавка к первоначальной сумме, укрытой от налога: если была скрыта значительная сумма, то может быть назначено лишение свободы и штраф, максимальный предел которого равен сумме укрытого налога [3, с. 38].
Второй довольно распространенной мерой наказания за уклонение от уплаты налогов является лишение свободы. Эта мера предусмотрена практически во всех законах, относящихся к сфере борьбы с налоговыми преступлениями в большинстве стран. В 30–40-е гг. ХХ в. ряд нарушений налогового законодательства был переведен из разряда малозначительных преступлений в тяжкие, в результате сроки лишения свободы были увеличены, например в США. Однако на практике лишение свободы назначается редко и на минимальные сроки. Исследования показывают, что только 30% осужденных за налоговые преступления подвергаются лишению свободы по сравнению с 90% тех, кто осуждается за ограбление банков. Средний срок лишения свободы возрос до 30 мес. (для сравнения: сроки за ограбление банка составляют 8–12 лет).
Наиболее жестко караются налоговые преступления в ФРГ, например за мошенничество (в том числе и с налогами), может быть назначено наказание в виде лишения свободы сроком до 5 лет, если преступление совершено с отягчающими обстоятельствами — до 10 лет тюремного заключения. Уголовно-правовые санкции в законодательстве США предусматривают, как правило, такие виды наказания, как лишение свободы и штраф. Только 3 из 48 основных статей, устанавливающих уголовную ответственность за налоговые преступления, не предусматривают тюремного заключения. Наиболее суровое наказание (смертная казнь) предусмотрено за убийство офицера Службы внутренних налоговых расследований. Обычное среднестатистическое наказание за одно преступление согласно Внутреннему Налоговому кодексу — 1 год лишения свободы, за два преступления — до 5 лет лишения свободы.
Довольно жесткие санкции за отдельные виды преступлений против налоговой системы предусматриваются в законодательстве Швеции, где традиционно широко распространены штрафы за подавляющее большинство преступлений. Однако за мошенничество с налогами применяется лишение свободы на срок до 6 лет. В Финляндии за мошенничество с налогами и различные преступления в области кредитов предусмотрено 4 года, а при отягчающих обстоятельствах — 6 лет лишения свободы [2, с. 17].
Наряду с этими основными видами наказания предусмотрены и другие, например, пробация, общественные работы. Однако эти виды наказания не получили широкого распространения, чаще всего они применяются в США и Японии.
В Швеции, например, практически во всех случаях используется отсрочка исполнения приговора и система штрафо-дней, которая получила развитие практически во всех европейских странах.
Одним из наиболее спорных и сложных вопросов ответственности за экономические, и в частности налоговые преступления, является применение уголовных санкций к юридическим лицам. Не во всех странах уголовная ответственность юридических лиц признается даже в теории. Первыми законодательно ее закрепили в США и Японии, на такой же позиции стоят Канада и Великобритания. В последние годы такая форма ответственности была введена в Дании и Норвегии, а в Швеции и Финляндии ее планируется ввести. Отрицается возможность такой ответственности в ФРГ, а во Франции, при общем отрицании уголовной ответственности юридических лиц, она допускается за некоторые виды экономических преступлений. Уголовная ответственность юридических лиц, в том числе за преступления против налоговой системы, была предложена в одном из проектов Уголовного кодекса РФ. На наш взгляд, введение в уголовное законодательство института ответственности юридических лиц нецелесообразно. Здесь неразрешимой может оказаться проблема вины. Ведь совершая преступление, лицо всегда проявляет определенное психическое, т. е. субъективное отношение к своему деянию, его вредным последствиям. Без вины, без мотивированного субъективного отношения к содеянному, как бы ни были тяжки вредные последствия, ответственность не наступает, объективно вредное деяние не является преступлением. Принцип личной виновной ответственности — один из важнейших в уголовном праве. Объективное вменение причиненного вреда в уголовном праве исключено. А ответственность юридических лиц связана именно с объективным вменением. Кроме того, существующие финансовые санкции в отношении юридических лиц достаточно внушительны.
Налоговый кодекс РФ установил четкий порядок взыскания неуплаченных налогов с организаций как в бесспорном, так и в судебном порядке.
Неисполнение в установленные законом сроки обязанности по уплате налога в соответствии с п. 4 ст. 45 НК РФ является основанием для применения мер принудительного исполнения обязанности по его уплате. В том случае, если налоговые органы утрачивают право на бесспорное взыскание налога (если своевременно не вынесли решение о взыскании налога за счет денежных средств налогоплательщика, как это указано в п. 3 ст. 46 НК РФ) они взыскивают задолженность в судебном порядке. Для юридических лиц, как указал Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении «О некоторых вопросах применения Части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 28 февраля 2001 г. № 5, применяется шестимесячный срок для взыскания налога в судебном порядке (п. 3 ст. 48 НК РФ). Данный срок является пресекательным, т. е. не подлежащим восстановлению [10, с. 104].
Полагаем, что законодательный опыт зарубежных стран в сфере регламентации ответственности за уклонение от уплаты налогов, несомненно, представляет интерес и для России. В первую очередь, заслуживает внимания то обстоятельство, что уголовно-правовые нормы, предусматривающие ответственность за уклонение от уплаты налогов, могут находиться не только в уголовном кодексе, но и в нормативных актах налогового законодательства (как правило, кодифицированных)[8]. Представляется, что объединение в НК РФ норм финансового, административного и уголовного права, с обязательным внесением последних в УК РФ, позволит создать единую, внутренне согласованную систему ответственности за нарушения налогового законодательства и разработать механизм кумуляции уголовно-правовых и иных санкций. Дополнительным аргументом в пользу кодификации в НК РФ норм как уголовного, так и иных отраслей права, устанавливающих ответственность за нарушения налогового законодательства, может послужить, на наш взгляд, законодательный пример ФРГ: в Положении о порядке взимания налогов, сборов и пошлин (1977) вокруг центрального состава уголовно наказуемого уклонения от уплаты налога сгруппирован целый ряд правонарушений (фальсификация документов бухгалтерской отчетности, уничтожение документов бухгалтерского учета и др.), лежащих на грани преступного деяния, что служит цели более раннего пресечения уклонения от уплаты налогов.
Кроме того, уголовному законодательству России стоит воспринять и германский опыт законодательного определения основных понятий, используемых при создании уголовно-правовых налоговых норм. Так, например, Положение о порядке взимания налогов, сборов и пошлин в специальной норме определяет понятие преступлений против налоговой системы. В диспозиции другой нормы, приведенной в данном Положении, дается развернутое законодательное определение уклонения от уплаты налогов путем описания альтернативных деяний, охватываемых указанным составом, что позволяет снизить уровень бланкетности нормы[9].
Таким образом, уголовное законодательство зарубежных стран, регламентирующее ответственность за преступления против налоговой системы, отличается чрезвычайной разработанностью и развивается по пути создания норм, подробно описывающих разнообразные виды уголовно наказуемых нарушений налогового законодательства. Кроме того, в уголовном порядке преследуются и такие преступления, направленные в ряде случаев на уклонение от уплаты налогов, как махинации с субсидиями, с кредитами, создание фиктивных фирм, ложное банкротство, мошенничество с балансовыми ведомостями и т. д. Несомненно, что составы преступлений, которые известны действующему российскому уголовному законодательству,
не позволяют привлечь к ответственности за ряд деяний, обладающих объективной общественной опасностью и, несомненно, нуждающихся в уголовно-правовом запрете (например, уклонение от постановки на учет в налоговых органах). Представляется необходимым учесть этот опыт и дополнить УК РФ в этой части специальными нормами. Тем более, что в последнее время данные общественно опасные деяния получили широкое распространение и только отставание правового обеспечения препятствует борьбе с ними.
Безусловно, глубокого изучения заслуживают вопросы дифференциации и индивидуализации наказания за различные формы уклонения от уплаты налогов в уголовном праве зарубежных государств. Жесткость санкций за налоговые преступления физических лиц в законодательстве зарубежных стран достигается не только использованием такого уголовного наказания, как тюремное заключение, но и «эффективным» моделированием штрафных санкций, способных вызвать ощутимые материальные последствия для правонарушителя. Для России полезно было бы воспринять опыт США по наложению комбинированного штрафа за недоплату налогов: 5% от неуплаченной суммы плюс 50% от суммы, которую
налогоплательщик получил бы в случае помещения этих денег в банк, исходя из стандартных банковских ставок. Привязка размера штрафа к результатам возможной капитализации налоговых сумм — надежное средство предотвратить ситуацию, когда налогоплательщику становится выгоднее не платить налог, а вкладывать «сэкономленные» средства в оборот и получать доходы, во много раз превышающие размеры штрафных санкций, установленных законом [9, с. 54–55].
В заключение хотелось бы сказать, что дальнейшее изучение и использование положительного опыта борьбы с уклонением от уплаты налогов в зарубежных странах, несомненно, будет способствовать выявлению и решению широкого круга проблем законодательного и правоприменительного уровня, возникающих в данной сфере в нашей стране.
