Ключевые изменения в правовом регулировании финансовых отношений происходят в условиях структурной перестройки мировой экономики, вызванной, с одной стороны, увеличением разрыва между реальной и виртуальной экономикой, с другой стороны – антироссийской санкционной политикой, направленной на исключение России из системы мирового хозяйства. При этом очевидно, что в текущий момент, как и сто лет назад, «… ахиллесова пята европейской промышленности находится в России… и без вовлечения России в систему мирового хозяйства быстрое развитие Европы невозможно» [11, с.10].
Современная экономическая реальность требует формирования новых подходов к регулированию финансовых отношений, направленных на обеспечение резистентности финансовой системы государства к экономическим кризисам любого масштаба. Этого можно достичь, прежде всего, посредством принципиальных изменений концептуальной структуры самого права, которое «…стало значительным по объему и сложным …, что приводит к разрыву между правом и регулируемыми отношениями» [12, с. 103–117]. Эти происходящие в праве процессы затрагивают и финансовую сферу, препятствуя достижению целей осуществления финансовой деятельности государства. В частности, проблемы правового регулирования финансовых отношений вызваны: применением механизма финансово-правового регулирования в обход законов экономики; формированием альтернативных правовых институтов правового регулирования финансовых отношений; применением в рамках финансовой деятельности государства многочисленных административных процедур, нивелирующих обязательственный характер финансовых правоотношений; внутренней несогласованностью актов финансового законодательства и отсутствием в них конкретизации условий осуществления отдельных типов финансовых правоотношений и т.д.
Исследование и разрешение обозначенных проблем позволит выстроить эффективную модель правового регулирования финансовых отношений, соответствующую современным экономическим вызовам.
Являясь политически напряженной отраслью [7, с. 61–65], финансовое право, как и право в целом, «не является формой политики … и его сила не может быть поставлена в зависимое положение от политических требований государства» [4, с. 1–38]. Это означает, что установление фискальных взиманий, осуществление бюджетного финансирования, денежной эмиссии, кредитования и т.д. должно происходить исключительно с учетом законов экономики, на которые с помощью механизма финансово-правового регулирования государство может воздействовать, чтобы применять их в интересах участников гражданского оборота. Применение механизма финансово-правового регулирования в обход законов экономики приводит к негативным социально-экономическим последствиям. Так, увеличение объема субсидий с одновременным применением механизма банковского кредитования приводит к нарушению закона спроса и предложения и, как результат, – к разбалансировке экономики. В рассматриваемом случае риски возникновения подобной ситуации обусловлены одновременным движением финансовых потоков, опосредованных двумя центрами денежной эмиссии – банковской и бюджетной системой. Мягкая монетарная политика, применяемая Банком России в 2020–2021 гг., способствовавшая увеличению объемов кредитования, одновременно сопровождающаяся масштабным бюджетным финансированием, привела к дестабилизации уровня цен на рынке недвижимости.
Помимо изложенного проблемы в сфере реализации механизма финансово-правового регулирования вызваны формированием параллельных (альтернативных) правовых институтов, что обусловлено развитием правоприменительной практики, глубоким заблуждением законодателя о том, что у финансового права отсутствует собственный правовой инструментарий, а также сформированной в государстве «…порочной практикой регулирования отношений, в рамках которой обеспечительный механизм реализации законодательных предписаний отдан на откуп исполнительной власти» [6, с. 4–12]. Негативным проявлением изложенного является активная реализация органами исполнительной власти нормотворческих полномочий в сфере управления бюджетными ресурсами и доходами – даже вопреки прямым запретам, содержащимся в актах финансового законодательства. Например, согласно п. 2. ст. 4 НК РФ Федеральная налоговая служба (далее – ФНС России) не имеет права издавать нормативные правовые акты по вопросам налогов, сборов, страховых взносов, что корреспондирует Указу Президента РФ от 9 марта 2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», согласно которому за федеральной службой закреплена контрольно-надзорная функция. Однако в действительности ФНС России активно реализует нормотворческие полномочия в сфере налогообложения и сборов, что, по справедливому замечанию председателя комитета ГД РФ по бюджету и налогам А.М. Макарова, приводит к ситуации, когда «…нормы налогообложения формируются внутри отдельного ведомства» [13], в результате чего появляются не предусмотренные НК РФ обязанности и административные процедуры. Изложенное приводит к формированию институтов параллельного (альтернативного) правового регулирования финансовых отношений. Например, в настоящее время сформирован альтернативный правовой институт регулирования контрольно-надзорной деятельности, охватывающий нерегламентированные законодательством процедуры, предшествующие проведению налоговой проверки (так называемые формы предпроверочного анализа). Это приводит к развитию негативной практики осуществления налогового контроля, проявляющейся в неограниченном усмотрении фискальных органов при осуществлении контрольно-надзорной функции (Решение Арбитражного суда г. Москвы от 5 октября 2020 г. по делу №А40-211149/18-115-4949).
Внутренняя несогласованность актов финансового законодательства явилась причиной формирования альтернативного правового регулирования фискальной системы государства. Дело в том, что «ахиллесовой пятой» НК РФ выступают противоречащие друг другу налогово-правовые нормы по такому направлению регулирования налоговой системы, как установление фискальных взиманий. Одновременно с положениями о запрете на установление вне рамок налогового законодательства платежей, отвечающих признакам налогов, сборов и страховых взносов, в п. 3 ст. 1 НК РФ закреплена норма, допускающая установление сборов и страховых взносов отраслевыми законами. Изложенное привело к резкому увеличению количества фискальных взиманий и, как следствие, – к созданию параллельной налоговой системы в обход НК РФ. В результате к нерегулируемым НК РФ фискальным взиманиям, обладающим признаками налога (сбора), сегодня относятся: плата за негативное воздействие на окружающую среду; страховые взносы по обязательному страхованию вкладов физических лиц в банках; страховые взносы по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; взносы в фонды саморегулируемых организаций; отчисления операторов связи, поступающие в резерв универсального обслуживания населения, третейские сборы; плата за провоз тяжеловесных грузов массой, свыше 12 тонн (плата «Платон»); сборы за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях; взносы в фонд гарантирования пенсионных накоплений; гарантийные взносы в гарантийный фонд платежной системы и др.
Проблемы правового регулирования финансовой сферы проявляются в отсутствии в актах финансового законодательства конкретизации условий осуществления отдельных типов финансовых правоотношений. Например, в законе не уточнены условия финансовых обязательств, связанных с формированием и использованием золотовалютных резервов государства, выступающих «специфической формой образования и расходования денежных средств» [8, с. 5] и используемых для поддержания стабильного экономического развития страны. Особенно остро проблемы осуществления указанных обязательств возникают под влиянием геополитического кризиса, когда золотовалютные резервы Российской Федерации подвергаются воздействию со стороны инструментов санкционной политики.
Детализация порядка осуществления правоотношений в отдельных сферах финансово-правового регулирования не представляется возможной из-за особенностей функционирования финансового механизма в условиях рыночной экономики. Например, попытка внедрить в правовое поле параметры определения покупательной способности денег вызывает споры в правоприменительной практике, связанные с особенностями осуществления экономических отношений и правовой природой денег, «…юридическая сила которых не затрагивается колебанием цен» [9, с. 10]. Предпринимаемые государством попытки закрепить в нормативных правовых актах такие инструменты поддержания покупательной способности денег, как компенсация, индексация, долговой рубль, зачастую не приводят к ожидаемому правовому эффекту или же указанные инструменты не применяются вообще в связи с отсутствием источников финансового обеспечения и законодательной области их применения [3, с. 62]. Так, действие Федерального закона, закрепляющего порядок погашения облигаций Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 года посредством применения такого инструмента восстановления покупательной способности денежных знаков, как долговой рубль, приостановлено до 2025 года.
Серьезной проблемой является пока еще активное применение в сфере правового регулирования отношений по формированию и использованию средств публичных денежных фондов административных процедур, которые фактически подменяют финансовые обязательства, выступающие одним из ключевых способов осуществления финансовой деятельности государства. Это, в свою очередь, существенно тормозит развитие финансового законодательства и ослабляет гарантии защиты прав участников финансовых правоотношений. Например, до сих пор не утратили актуальность вопросы, касающиеся реализации процедур, связанных с определением некоторых условий осуществления фискальных обязательств. В частности, речь идет об определении кадастровой стоимости объектов недвижимости, выступающей налоговой базой по ряду имущественных налогов, порядке предоставления налоговых льгот и т.д.
Кроме того, давно назрела необходимость внести уточнения в действующее законодательство в части определения сроков давности предъявления требований в рамках финансовых обязательств. Среди проблем правоприменения следует отметить отсутствие в НК РФ общих положений о сроке давности взыскания недоимки. Эти нормы закреплены лишь в особенной части НК РФ и лишь в отношении таких налогов, как транспортный налог (п.3 ст. 363 НК РФ), земельный налог (п. 4 ст. 397 НК РФ), налог на имущество физических лиц (п. 3-4 ст. 409 НК РФ). В отношении остальных налогов, установленных НК РФ, положения о сроке давности взыскания недоимки отсутствуют, что вызывает спорные ситуации [2, с. 198].
Одновременно в актах фискального законодательства закреплен трехлетний срок для реализации права плательщиков налогов, сборов, таможенных платежей на зачет (возврат) платежей, поступивших в бюджет без должного основания. В частности, такие положения закреплены в ст. 78, НК РФ, согласно которой заявление о зачете или о возврате суммы излишне уплаченного налога может быть подано в течение трех лет со дня уплаты указанной суммы, а также в ст. 36 Федерального закона от 3 августа 2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», согласно которой невостребованные суммы авансовых платежей учитываются в составе прочих неналоговых доходов федерального бюджета и возврату, зачету и иному распоряжению в счет уплаты таможенных и иных платежей, не подлежат, если заявление о их возврате подано по истечении трех лет со дня, следующего за днем последнего распоряжения об их использовании. Такой подход фактически приводит к принудительному изъятию имущества, находящегося в собственности участников гражданского оборота, и не вписывается цифровую модель фискального администрирования, позволяющую определять элементы юридического состава обязательного платежа без участия фискального должника.
Более того, осуществление отдельных типов финансовых обязательств вообще не может быть ограничено сроком давности в части распоряжения денежными средствами, поскольку это несовместимо с их природой. В частности, не соответствуют правовой природе обязательств в сфере пенсионного обеспечения положения ст. 58 Закона Российской Федерации от 12 февраля 1993 года № 4468-I «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, войсках национальной гвардии Российской Федерации, органах принудительного исполнения Российской Федерации, и их семей», согласно которой сумма пенсии, начисленная пенсионеру, но не востребованная им своевременно, выплачивается за прошлое время, но не более чем за три года перед обращением за ее получением. Конституционный Суд РФ, давая оценку конституционности ч.1 ст. 58 указанного закона, признал ее не соответствующей Конституции РФ как нарушающей право лица на беспрепятственное распоряжение полученной пенсией как собственным имуществом на основе общеправовых принципов юридического равенства и неприкосновенности собственности (Постановление Конституционного Суда РФ от 7 апреля 2022 г. №14-П).
Важное значение для развития теории финансового права и финансового законодательства приобретает исследование проблем реализации современного подхода к регулированию финансовых отношений, основанного на применении альтернативных (частноправовых) инструментов осуществления финансовых обязательств. Хотя жесткого водораздела между частным и публичным правом никогда не существовало, усиление конвергенции частного и публичного права в современных условиях, как представляется, вызвано цифровизацией государственного управления. Дело в том, что применение информационных систем, цифровых сервисов, обеспечивающих взаимодействие субъектов финансовых правоотношений, позволяет вне рамок административных процедур определять некоторые условия осуществления финансовых обязательств. Например, с помощью информационных систем, обеспечивающих администрирование доходных источников, автоматически определяются ключевые элементы юридического состава налога без участия налогоплательщика.
Сокращение административных процедур приводит к изменению форм взаимодействия субъектов финансовых правоотношений и, следовательно, – к изменению метода правового регулирования. На смену административным процедурам в финансовом праве постепенно приходят такие конструкции, как соглашение, возмещение убытков, заверение об обстоятельствах и другие, детально проработанные в гражданском праве. Например, в сфере регулирования налоговых отношений применяются соглашение о ценообразовании, порядок заключения которого предусмотрен гл. 14.6 НК РФ; медиативные соглашения, заключаемые с учетом норм Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» и т.д.
Универсальные юридические конструкции, которые фактически начинают конкурировать с предусмотренными финансовым законодательством административными процедурами, могут рассматриваться в качестве эффективных правовых средств воздействия на подконтрольных субъектов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2017 г. № 39-П; Определение Верховного суда Российской Федерации от 9 сентября 2021 г. № 302-ЭС21-5294 по делу № А33-3832/2019). Так, предъявление налогоплательщиком требования к недобросовестному контрагенту о возмещении убытков в сумме налоговой выгоды, признанной налоговым органом необоснованной, мотивирует участников гражданского оборота на добросовестное исполнение налоговых обязанностей и финансовой дисциплины. Однако такой подход к регулированию налоговых отношений, возникающих в сфере оценки обоснованности налоговой выгоды, сформирован лишь в рамках правоприменительной практики. В бюджетно-правовой сфере, напротив, положения о применении в сфере регулирования бюджетных отношений такой универсальной юридической конструкции как «возмещение ущерба» закреплены в ст. 270.2 БК РФ, согласно которой контролирующий орган может выносить предписания о возмещении причиненного бюджетной системе ущерба, а в случае его невыполнения подконтрольным субъектом вправе обратиться с соответствующим требованием в суд.
С учетом изложенного подхода, развитие современного направления регулирования финансовых отношений, основанного на сокращении административных процедур и расширении рецепции универсальных юридических конструкций, получивших развитие в сфере гражданско-правового регулирования, должно быть продолжено. Это соответствует предоставительно-обязывающему характеру права и существенно повышает эффективность правового регулирования финансовых отношений.
Однако активное внедрение в механизм финансово-правового регулирования универсальных юридических конструкций вызывает ряд серьезных, требующих разрешения проблем.
Во-первых, поскольку универсальные юридические конструкции конкурируют с закрепленными финансовым законодательством административными процедурами, важное значение приобретает вопрос об определении критериев их применения в сфере регулирования финансовых отношений. В рассматриваемом случае следует исходить из общетеоретических положений о том, что разработанные в гражданском праве конструкции могут использоваться в финансовом (административном) праве «лишь постольку, поскольку они соответствуют его публичному характеру» [5].
Проведенный анализ показывает, что активное применение договорных конструкций в финансово-правовой сфере в отдельных случаях не позволяет достичь целей осуществления финансовой деятельности государства. Например, в БК РФ четко не определены условиях осуществления финансовых расходных обязательств в форме субсидий. Эти условия конкретизируются в соглашениях о предоставлении субсидий, что существенно ослабляет гарантии защиты прав их получателей. Например, увеличение межбюджетных субсидий субъектам Российской Федерации, число которых, по данным Счетной палаты РФ, возросло со 197 до 347[1], существенно ограничивает возможности регионов в части использования бюджетных средств. А соглашения о предоставлении субсидий, заключаемые между их получателями (участниками гражданского оборота) и органом публичной власти, в которых конкретизированы условия финансирования, не синхронизированы с принципами бюджетного процесса.
Во-вторых, расширение рецепции универсальных юридических конструкций в финансовом законодательстве привело к усложнению механизма привлечения к ответственности за финансовые правонарушения. Так, наряду с мерами ответственности, предусмотренными НК РФ, КоАП РФ, УК РФ, с нарушителя финансового законодательства могут быть взысканы денежные средства в порядке, предусмотренном ст. 1064 ГК РФ. Например, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 8 декабря 2017 г. № 39-П легализовал возможность по ряду оснований взыскивать недоимку, числящуюся за организацией, с должностного лица этой организации посредством применения такой универсальной юридической конструкции, как возмещение вреда. Фактически в данном случае речь идет о внедрении Судом обязательственного метода возложения имущественной ответственности [10, с. 169], позволяющего сместить инициативу по уплате экономических санкций в бюджет с государства на бизнес.
Следует отметить, что расширение сферы применения альтернативных правовых инструментов регулирования отношений в сфере применения юридической ответственности к субъектам финансовых правонарушений должно сопровождаться проведением работы по упорядочению системы мер имущественной ответственности за нарушение финансового законодательства посредством сокращения числа штрафов за правонарушения в финансовой сфере. Ранее такой подход уже был реализован в рамках Постановления Совмина СССР от 30 июля 1988 г. № 929 «Об упорядочении системы экономических (имущественных) санкций, применяемых к предприятиям, объединениям и организациям».
Вышеназванные соображения дают основания сформулировать следующие промежуточные выводы.
- За основу формирования современной модели правового регулирования финансовых отношений, позволяющей обеспечить резистентность финансовой системы государства к экономическим кризисам, следует принять складывающийся в праве подход, нацеленный на сокращение административных процедур, обеспечивающих взаимодействие субъектов финансовых правоотношений, и расширение рецепции универсальных юридических конструкций, получивших развитие в сфере гражданско-правового регулирования.
Обозначенный подход не только не противоречит природе финансов, но и соответствует предоставительно-обязывающему характеру права, что позволит повысить эффективность правового регулирования финансовых отношений.
- Развитие теории финансового права и финансового законодательства должно быть нацелено на поиск эффективных правовых средств, направленных:
— на последовательное законодательное закрепление полноты существенных условий финансовых обязательств, соответствующих их правовой природе, ключевым принципам финансовой деятельности государства и законам экономики;
— упорядочение системы мер имущественной ответственности за нарушение финансового законодательства посредством расширения сферы применения обязательственного метода возложения ответственности и сокращения числа штрафов за финансовые правонарушения;
— проведение работы по исключению внутренней несогласованности актов финансового законодательства, сокращению объема подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих финансовые отношения посредством применения функционального подхода к правовому регулированию управления развитием экономики [1, с. 5], нацеленного на разграничение государственных функций между федеральными органами исполнительной власти, обеспечивающими функционирование финансовой сферы.
В предлагаемых направлениях совершенствования правового регулирования финансовых отношений видятся позитивные последствия для развития финансового законодательства.
