Начиная с 2000-х годов в отечественной юридической и экономической литературе стала активно изучаться такая правовая категория как саморегулирование.
Саморегулирование рассматривается во всём многообразии его аспектов как деятельность, саморегулируемая организация и т. д. через призму экономических отношений. Это обусловлено в первую очередь переходом России от плановой экономики к рыночной, основными чертами которой являются многообразие форм собственности; свобода предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности; свободное ценообразование; равенство субъектов; конкуренция и – на чём стоит акцентировать внимание – минимальное вмешательство государства.
Наиболее актуальным вопросом является соотношение саморегулирования с государственным регулированием.
Саморегулирование рассматривается большинством авторов как альтернатива государственному вмешательству в экономику России, способ правовой децентрализации.
Так, И. Р. Акчурина и А. М. Туфетулов [1, с. 176–181] отмечают, что в российской юридической науке имеются два противоположных подхода к вопросу о соотношении государственного регулирования и саморегулирования:
1) саморегулирование понимается как продолжение государственного регулирования;
2) саморегулирование противопоставляется государственному регулированию.
Более аргументированным, по мнению авторов, является второй подход, поскольку саморегулируемые организации обладают возможностью автономно, без вмешательства государства, регулировать отношения в определённой сфере (проектирование, строительство, аудит, управляющие компании, перевозчики и т. д.). Они обладают правом устанавливать правила и стандарты для своих членов, которые отсутствуют в действующем законодательстве Российской Федерации, но не противоречат ему.
Авторы поддерживают позицию Д. О. Грачева, который указывает, что если саморегулируемая организация (далее по тексту – СРО) устанавливает стандарты и правила, идентичные тем, что есть в действующем законодательстве, то ни о каком саморегулировании не может быть и речи [6, с. 16–21].
И. Р. Акчурина и А. М. Туфетулов подчеркивают, что саморегулирование в любом случае будет подчинено правилам, установленным государством, однако такие правила только создают условия для гармоничного взаимодействия субъектов, но не обеспечивают его.
Авторы отмечают преимущества саморегулирования над государственным регулированием, которые выражаются в:
1) гибкости норм саморегулирования;
2) более быстрой адаптации к динамично изменяющимся общественным отношениям;
3) существенном влиянии на содержание норм саморегулирования непосредственными участниками рынка;
4) оптимизации расходов и времени при разрешении споров по сравнению с судебным разбирательством.
Таким образом, они приходят к выводу, что доля саморегулирования в частной, предпринимательской сфере должна увеличиваться, и в настоящее время тенденция развития саморегулирования позитивная, однако этот процесс требует более серьезных усилий, как со стороны государства, так и со стороны гражданского общества.
Необходимо отметить, что Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 мая 1998 г. № 15-П[1] которым было установлено, что Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и её федеральным законам, стало основой для становления практики передачи саморегулируемым организациям с обязательным членством государственно-властных полномочий, что, в свою очередь, породило дискуссии о возможности замены саморегулированием государственного регулирования.
Так, А. В. Басова считает, что саморегулируемые организации, созданные на добровольном членстве, призваны осуществлять дополнительное к государственному регулирование, в то время как основанные на обязательном членстве – частично его заменять [3, с. 12].
Т. А. Андронова и О. А. Тарасенко имеют особый взгляд на исследуемый вопрос. По их мнению, в России имеются две модели:
1) модель классического регулирования;
2) модель сорегулирования.
Первая модель подразделяется на регулирование, основанное на обязательном членстве или на добровольном членстве.
Вторая модель может дополняться требованием о лицензировании определенного вида деятельности либо работать без него. Исходя из этого, институт саморегулирования – часть государственного регулирования предпринимательской или профессиональной деятельности, так как государство в лице законодателя само определяет те сферы, где будет использоваться тот или иной способ регулирования и его объем. При этом в высокорисковых сферах предпринимательской деятельности, например, в сфере финансового рынка России, значительную долю занимает сочетание саморегулирования и государственного регулирования, то есть сорегулирование, когда стандарты и правила финансового рынка разрабатываются совместно предпринимательским сообществом и Банком России [11, с. 131–138].
Кроме того, авторы отмечают, что в ст. 55 Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ[2] установлено правило, согласно которому результаты деятельности саморегулируемых организаций с добровольным членством по осуществлению контроля за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов могут быть признаны регулирующими органами, выполняющими в отношении членов СРО виды контроля на основании соглашения о признании результатов такой деятельности СРО, которое СРО заключает с регулирующим органом. Приведённая норма права, в совокупности с Концепцией совершенствования механизмов саморегулирования от 30 декабря 2015 г. свидетельствует о том, что сорегулирование в России начинает нарастать, а два подвида классического регулирования (обязательное и добровольное членство) всё больше сближаются [2, с. 30–37].
Авторы поддерживают мнение А. А. Мохова, который утверждает, что раз институт саморегулирования предпринимательской или профессиональной деятельности может регулироваться или отменяться при определенных условиях государством, то это в очередной раз указывает на то, что он является продолжением государственного регулирования [9, с. 9–14].
Особого внимания заслуживает позиция С. В. Васильевой, которая, рассматривая вопрос соотношения государственного регулирования и саморегулирования через призму не только экономических отношений, но и государственно-правовой науки, в рамках двух имеющихся подходов не придерживалась ни одного из них, при этом отмечая особую роль гражданского общества, по праву притязающего на саморегулирование, в ограничении государственного вмешательства, патернализма [4, с. 189–199].
По ее мнению, определить границу, разделяющую государственное регулирование и саморегулирование, возможно посредством теории конституционализма, обратившись к позиции О. Е. Кутафина : «… начала саморегулирования проявляют себя, как только государственное вмешательство упирается в правовые ограничители, не позволяющие власти дальше усиливать своё влияние на общество. Как только государство в своем внутриполитическом движении проходит точку равновесия (оптимального регулирования), которую безошибочно фиксирует механизм саморегулирования, начинается активизация некоего правового начала, сдерживающего интервенционистскую тенденцию тем сильнее, чем дальше заходит государственное регулирование. Правовое начало побеждает эту тенденцию и начинается движение в обратную сторону. Пределы конституционного вмешательства в сферу общественного саморегулирования должны устанавливаться с таким расчетом, чтобы это вмешательство не могло повредить институтам и механизмам саморегулирования» и позиции А. Г. Румянцева, согласно которой баланс между свободой индивида и конституционным порядком фиксируется на границе между общественным произволом и государственным вмешательством [8, с. 24–25; 12, с. 33, 34].
Анализируя представленные выше точки зрения, С. В. Васильева приходит к выводу, что благоприятная среда для возникновения саморегулирования находится где-то на отрезке между переходом индивидов к произволу и государственным вмешательством, выходящим за пределы поддержания набора объективных ценностей, признаваемых в данный момент в данном обществе.
Она справедливо указывает, что саморегулирование в конституционном праве осуществляется в таких сферах, как заключение и реализация политических соглашений, партийное строительство, общественный контроль и др., то есть в институтах демократического правового государства.
С. В. Васильева делает вывод о том, что саморегулирование по природе является проявлением свободы гражданского общества, в которую право не может основательно вторгаться. Саморегулирование возможно только в том случае, если общественные институты разработают соответствующие акты и будут их применять на условиях контроля и ответственности. Нормы саморегулирования не противоречат правовым нормам, но противостоят государственному вмешательству, патернализму [5, с. 39–51].
На наш взгляд, саморегулирование – это способность социальной группы создавать внутри себя порядок, основанный на правилах поведения, общих и единых для всех членов группы, а также способность поддерживать этот порядок, привлекать к ответственности за его нарушения и защищать его от внешних угроз.
Саморегулирование как социальная форма организации общества сформировалась до государственного регулирования, так как еще до образования первых государств индивиды объединялись в социальные группы по признаку единого рода занятий (охотники, собиратели и т. п.), вырабатывали правила поведения для своей группы, следили за их соблюдением и наказывали за их нарушение.
Социальное саморегулирование фактически является источником и основой государственного регулирования, поскольку одно произошло из другого. Процесс трансформации социального саморегулирования в государственное регулирование можно отследить на любом этапе развития общества и государства на примере правовых норм. Так, еще до закрепления и регулирования правовыми нормами таких понятий, как ассоциации, союзы, общины коренных малочисленных народов и т. д., все эти юридические конструкции имели объективную форму выражения, то есть создавались социальными группами посредством саморегулирования и только после этого отражались в правовых нормах, которые, как правило, дублировали уже выработанные правила поведения.
Вместе с тем саморегулирование как современная правовая категория имеет отличную от своей изначальной социальной природы сущность и форму.
В Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» под саморегулированием понимается «самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил»[3].
Из анализа приведенного понятия следует, что саморегулирование в РФ возможно только в экономической сфере, в строго-определенных рамках, установленных государством. Следовательно, государство решает, есть место в своей правовой системе саморегулированию или нет, если есть, то в какой сфере жизнедеятельности общества и в каких границах, а значит, саморегулирование как правовая категория является продолжением государственного регулирования.
Позиция И. Р. Акчурина и А. М. Туфетулова о том, что саморегулирование является альтернативой государственному регулированию, на наш взгляд, является ошибочной. Рассматривая саморегулирование как альтернативу государственному регулированию, мы противопоставляем, сталкиваем их, претендуем на полную замену одного на другое. История не знает случаев, когда саморегулирование полностью бы вытеснило государственное регулирование, что привело бы к распаду последнего. Более того, такое противопоставление препятствует развитию регулирования в целом, делает его неэффективным, создаёт опасность внутренних конфликтов между обществом и государством. Если бы саморегулирование действительно представляло собой альтернативу государственному регулированию, то такое саморегулирование было бы государством подавлено, так как подрывало бы авторитет самого государства и ставило под угрозу его существование. Исходя из этого, правовой институт СРО в России создан для того, чтобы продолжить государственное регулирование, усовершенствовать, сделать его более гибким и точным.
Вызывает сомнения и позиция С. В. Васильевой в части противостояния норм саморегулирования государственному вмешательству, патернализму. Нормы саморегулирования созданы с дозволения государства и имеют незначительную юридическую силу в рамках всей системы законодательства. Государство может одним своим решением упразднить институт саморегулирования, и тогда все нормы саморегулирования перестанут действовать. Более того, нормы саморегулирования обеспечиваются силой государства, его аппаратом, что также ставит под сомнение возможность противостоять государственному вмешательству, патернализму.
Вместе с тем саморегулирование как социальная категория является вторым после самоорганизации этапом развития организации общества ввиду того, что самоорганизация представляет собой способность индивидов объединиться в социальную группу для получения результата, достижение которого требует специальных навыков, знаний, ресурсов, не обладая при этом устойчивостью, системой правил поведения, способностью обеспечить исполнение этих правил, а в случае неисполнения привлечь к ответственности виновное лицо и т.д. В этой связи необходимо обратить внимание на позицию В. Ю. Скоробогатова, согласно которой саморегулирование понимается как свойство всей правовой системы, выражающееся, в частности, в её самоорганизации: способности правовой системы сохранять базовые свойства системы: устойчивость, целостность, способность сопротивляться деструктивному внешнему воздействию [10, с. 8]. На наш взгляд, автор расширяет понятие самоорганизации, наделяя его признаками саморегулирования, так как регулирование вне зависимости от того, является оно государственным или нет, представляет собой системный упорядоченный процесс, самостоятельно возобновляемый, ориентированный на поддержание устойчивости, баланса и эффективности системы посредством введения в этот процесс регуляторов (правил поведения), а организация происходит в отношении какого-либо единичного процесса и направлена на получение результата, после достижения которого возникшая в следствии этого процесса система упраздняется.
Поэтому правовое саморегулирование является необходимой потребностью и отражением зрелости гражданского общества. Только в развитом гражданском обществе права и свободы человека и гражданина признаются высшей ценностью, на которое государство не вправе посягать – в противном случае гражданское общество встаёт на защиту своих прав и свобод в рамках имеющихся правовых механизмов, созданных государством, что приводит к соответствующим реформам государственного регулирования. В развитом гражданском обществе государственное управление изначально построено на саморегулировании – последнее не представляет собой альтернативу, оно является ядром, одной из основных идей, принципом государственного регулирования.
Когда гражданское общество достигает в своём развитии того состояния, что оно может самостоятельно решать большинство важных для себя вопросов, не опираясь на государственный аппарат принуждения, тогда происходит трансформация государственного регулирования от установления границ между регулированием обществом и государством, до их размытия, слияния. Саморегулирование проникает в основы государственного управления, оптимизируется государственный аппарат, всё больше государственных должностей становятся выборными, доля диспозитивных норм в публичных отраслях права заметно увеличивается. Общество и государство приходят к пониманию, что эффективное и качественное регулирование возможно только посредством построения государственного регулирования на идее саморегулирования.
В этой связи значимой является позиция М. Л. Давыдовой, которая в качестве перспективного направления развития современного правового регулирования видит «умное регулирование» – достижение регулятивного результата наименее обременительным способом [7, с. 14–29]. Умное регулирование предполагает использование саморегулирования как одного из важных средств, позволяющих сэкономить ограниченные ресурсы государства, получив нормы, которые разработаны самими участниками регулируемых отношений. Характеристики умного регулирования не противопоставляют его другим подходам к организации регулятивного воздействия, а демонстрируют стремление объединить все лучшие наработки и рекомендации, подняв их на новый уровень.
Таким образом, саморегулирование как правовая категория не должна противопоставляться государственному регулированию, она является его неотъемлемой частью, должна развивать и дополнять последнее, повышать его эффективность и гибкость. В конечной перспективе саморегулирование должно стать основной идеей, принципом построения государственного регулирования.
