Право на обжалование действий (бездействия) государственных органов, наделенных публичными полномочиями, в том числе судебных актов, принятых по делам в административном судопроизводстве, является важнейшей конституционной гарантией соблюдения прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ[1]). Такое право согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в его постановлении, предполагает охрану прав и законных интересов гражданина не только от произвола законодательной и исполнительной власти, но и от ошибочных решений суда. При этом эффективной гарантией такой защиты является и сама возможность пересмотра дела вышестоящим судом, которая в тех или иных формах (с учетом особенностей каждого вида судопроизводства) должна быть обеспечена государством[2].
В судебной практике наметилась тенденция отказывать в промежуточных судебных актах в рассмотрении требований об обжаловании действий администраций городских и сельских поселений по выкупу земельного участка без проведения торгов[3].
Устоявшаяся позиция нижестоящих судов сводится к тому, что требования о согласовании проекта договора купли-продажи земельного участка должны быть заявлены и рассмотрены не в административном судопроизводстве, а по правилам гражданского судопроизводства, так как имело место прекращение срока действия договора аренды земельного участка. Суды отказывают в принятии административного искового заявления либо прекращают производство по делу ссылаясь на иной судебный порядок.
Трудности, связанные с применением гражданами исключительного права на выкуп земельных участков связаны как с экономической ситуацией в стране, так и с юридическими нормами, регламентирующими процедуру выкупа земельных участков.
На ситуацию о сроках аренды земельных участков обратил внимание Верховный Суд РФ и применил аналогию процессуального права. В определениях суд по делам от 13 октября 2017 г. № 302-ЭС17-14323[4], от 16 октября 2017 г. № 302-ЭС17-14315[5] указал, что в соответствии с разъяснениями, приведенными в п. 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «Об отдельных вопросах применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды» от 17 ноября 2011 г. № 73[6] (далее – Постановление № 73) договор аренды государственного или муниципального имущества может быть возобновлен на неопределенный срок в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 621 ГК РФ[7], при условии, если этот договор заключен до вступления в силу закона, требующего обязательного проведения торгов для заключения договора аренды (ст. 422 ГК РФ). В связи с тем, что по истечении срока действия договора аренды ни одна из сторон не заявила о его расторжении и арендатор продолжил пользование земельным участком без возражений со стороны арендодателя, то, по правилам п. 2 ст. 621 ГК РФ действие данного договора аренды возобновилось на тех же условиях на неопределенный срок. Вышеуказанная позиция подтверждает необоснованность доводов органов государственной власти и местного самоуправления о нераспространении положений ст. 621 ГК РФ на договор аренды земельного участка заключенный до 1 марта 2015 г. (п. 3 ст. 3 ЗК РФ, ч. 1 ст. 4 ГК РФ).
Заслуживает внимания возможность регистрации права собственности на возведенные объекты недвижимости после истечения срока аренды земельного участка. Следует учитывать ч. 1 ст. 14 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ[8] (далее – Закон № 218-ФЗ), согласно которой регистрация права собственности представляет собой право, а не обязанность.
Пунктами 3 и 4 ст. 25 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ[9], предусматривается, что в случае если земельный участок, отведенный для создания объекта недвижимого имущества, принадлежит заявителю на ином праве, чем право собственности, право собственности заявителя на объект недвижимости регистрируется на основании документов, подтверждающих право пользования данным земельным участком. Указанное положение не препятствует государственной регистрации права собственности на созданный в период действия договора аренды объект недвижимости.
Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении № 73 отказ в регистрации права собственности на объект недвижимости только на основании того, что срок аренды земельного участка, на котором был возведен объект недвижимости, истек, противоречит закону. Разъяснения сохраняют свою силу до принятия соответствующих решений Пленумом Верховного Суда Российской Федерации. Такой вывод можно сделать из ст. 3 Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон “Об арбитражных судах в Российской Федерации”[10] и статью 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» от 4 июня 2014 г. № 8-ФКЗ[11].
С 1 января 2017 г. вступил в действие Закон № 218-ФЗ. В соответствии со ст. 72 данный федеральный закон вступает в силу с 1 января 2018 года, за исключением ч. 4 ст. 66 и 68 настоящего закона. Пунктом 2 ст. 40 данного закона устанавливается, что государственная регистрация прав на созданные здание, сооружение осуществляется также в случае, если на момент государственной регистрации прав на созданные здание, сооружение истек срок действия договора аренды или безвозмездного пользования земельным участком, предоставленным для цели строительства указанных объектов недвижимости, при этом на момент ввода в эксплуатацию указанных объектов недвижимости срок действия соответствующего договора не истек.
Следует обратить внимание, что для строительства бани, гаража в соответствии с действующим Градостроительным кодексом РФ[12] не требуется получение разрешения на строительство, а также не требуется разрешение на ввод в эксплуатацию. В связи с чем, данные объекты недвижимости граждане могут зарегистрировать и после истечения срока договора аренды земельных участков, путем обращения в МФЦ.
Учет и регистрация прав на созданные здание или сооружение, для строительства которых не требуется разрешение на строительство, а также на соответствующий объект незавершенного строительства осуществляются на основании следующих документов : технический план таких объектов недвижимости; правоустанавливающий документ на земельный участок, либо документ, подтверждающий в соответствии с Земельным кодексом РФ[13] (далее – ЗК РФ) возможность размещения без предоставления земельного участка или установления сервитута.
Возможность регистрации права собственности на возведенные объекты недвижимости после истечения срока аренды земельного участка регламентируется действующим законодательством и судебной практикой. Следовательно, после регистрации прав на недвижимое имущество в ЕГРПН в соответствии с п. 1 ст. 39.20 ЗК РФ если иное не установлено настоящей статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.
Следующий аспект исследования направлен на защиту прав граждан в случае отказа со стороны органов государственной власти или местного самоуправления на приобретение земельных участков. Право граждан обжаловать акты субъектов власти – атрибут демократической организации государства, общества. Оно обусловлено особенностями властеотношений, асимметричных, построенных на началах неравенства сторон. Одним из признаков административных или публичных правоотношений является вертикаль властных отношений, т. е. таких отношений, когда имеется неравенство прав участников данных правоотношений. В таких правоотношениях одна из сторон, обладающая властными полномочиями, имеет право решать вопросы, а гражданин зависит от воли административного (властного) лица, при решении каких-либо вопросов.
Применительно к судебному разбирательству по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными и иными публичными полномочиями, механизм защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов предусматривает обязанность суда по выяснению этих обстоятельств. В круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении таких спорных ситуаций, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.
Статья 118 ч. 2 Конституции РФ предусматривает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Обособление указанных видов судопроизводства вызвано тем, что различные процессуальные процедуры, обусловливаемые характером рассматриваемых дел и, следовательно, природой и значимостью применяемых санкций, имеют неодинаковые правовые последствия, в том числе связанные с порядком обжалования судебных актов.
Нормы, предусматривающие особенности административного судопроизводства, также не могут противоречить общим принципам права, умалять конституционные гарантии достоинства личности, нарушать равенство всех перед законом и судом и в силу этого не должны ограничивать право каждого на судебную защиту[14], в том числе на защиту от судебной ошибки[15].
В гражданско-правовых отношениях, построенных на началах правового равенства, защита прав сторон обеспечивается главным образом разнообразными средствами самозащиты и судебными исками. В административно-правовых отношениях права невластного субъекта, гражданина защищаются главным образом его обращениями в государственные органы, правозащитные и иные общественные организации.
Пунктом 2 ч. 2 ст. 1 КАС РФ[16] устанавливается, что административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании бездействия органов государственной власти и должностных лиц, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают в порядке, предусмотренном КАС РФ.
Согласно пп. 2, 3 ч. 1 ст. 124 КАС РФ административное исковое заявление может содержать требования о признании незаконным совершенного административным ответчиком бездействия и об обязанности административного ответчика совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют полномочия путем принятия правовых актов. В силу ст. 39.17 ЗК РФ регламентируется процедура предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. В частности, пп. 5, 6, 7 ст. 39.17 ЗК РФ устанавливается обязанность уполномоченного органа осуществить подготовку проектов договоров купли-продажи.
Суды общей юрисдикции, принявшие к производству административные иски об оспаривании принятых решений органами государственной власти или местного самоуправления об отказе в выкупе земельного участка без проведения торгов нередко допускают судебные ошибки, прекращая административное производство по делу. Нижестоящие суды ошибочно полагают, что между сторонами сложились гражданские правоотношения и они должны быть рассмотрены в соответствии с требованиями ГПК РФ[17].
Избрание иного судебного порядка может привести к неустранимым судебным ошибкам. Как указал в кассационном определении Верховный Суд РФ с такими выводами нельзя согласиться, поскольку по смыслу приведенных правовых норм требования административного истца, связанные с оспариванием решения органа муниципальной власти, вытекают из публичных правоотношений и не носят гражданско-правового характера, защищаемого в исковом производстве, поскольку спорные правоотношения не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон[18].
Упомянутые ранее нарушения норм материального и процессуального права признаются в судебной практике существенными и (или) фундаментальными, которые влияют на иной исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов[19].
Следовательно, в порядке административного судопроизводства подлежит проверке акт, являющийся документом властно-распорядительного характера, вынесенного уполномоченным органом, содержащим обязательные предписания, распоряжения, нарушающими гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущим неблагоприятные последствия для участников правоотношения.
Определением Верховного суда РФ была изложена правовая позиция по рассмотрению и разрешению подобных споров в административном судопроизводстве, свидетельствующая об установлении стабильной судебной практики: при обращении в суд с административным иском, содержащим одновременно требования по спорам, возникающим из публичных и гражданских правоотношений, из которых одни требования подлежат разрешению в порядке административного судопроизводства, а другие – в порядке гражданского судопроизводства, судье при рассмотрении вопроса о принятии такого административного иска к производству следует, руководствуясь п. 1 ч. 1 и ч. 2 ст. 128 КАС РФ, выносить определение об отказе в принятии административного иска в части требований по спору, возникающему из гражданских правоотношений, а также определение о принятии административного иска в части требований по спору, возникающему из публичных правоотношений, либо об оставлении без движения, возвращении или отказе в принятии административного иска в данной части, если для этого имеются основания[20].
Не рассматриваются в порядке КАС РФ споры о признании актов государственных органов и органов местного самоуправления недействительными (незаконными), когда они являлись основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей согласно ст. 8 ГК РФ, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей[21].
При обращении граждан о выкупе земельного участка без проведения торгов органы государственной власти и местного самоуправления обязаны совершить действия, которые возникают из публичных правоотношений в соответствии с пп. 5, 6, 7 ст. 39.17 ЗК РФ, в том числе подготовить проект договора купли-продажи земельного участка без проведения торгов. В силу ст. 549 ГК РФ продавец по договору купли-продажи недвижимого имущества (договору продажи недвижимости) обязуется передать в собственность покупателя земельный участок, здание, сооружение, квартиру или иное недвижимое имущество.
Статья 550 ГК РФ закрепляет, что договор продажи недвижимости заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами (п. 2 ст. 434 ГК РФ). Несоблюдение формы договора продажи недвижимости влечет его недействительность.
Переход права собственности на недвижимость по договору продажи недвижимости к покупателю подлежит государственной регистрации. Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат : право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами (ст. 131 ГК РФ).
Таким образом, гражданские правоотношения (права и обязанности для каждой из сторон установленные договором) возникают в момент подписания сторонами договора купли-продажи недвижимого имущества и именно в момент, когда сторонами согласованы существенные условия договора и выражена воля каждой стороны при подписании договора.
Действующим ЗК РФ предусмотрено несколько вариантов предоставления земельного участка: на торгах, и без проведения торгов, предоставление без торгов третьим лицам, использование земельного участка для государственных нужд и т. д.
Удовлетворение судом требования о признании незаконным отказа в предоставлении земельного участка без проведения торгов не лишает орган местного самоуправления осуществить административно-властные функции любым из вышеуказанных способов. Указание в административном иске требования обязать административного ответчика подготовить проект договора купли-продажи земельного участка без проведения торгов направлено на устранение допущенных нарушений и эффективную защиту интересов административного истца.
Требования не порождают гражданских правоотношений между сторонами, так как с одной стороны воля сторон по заключению данного договора еще не выражена, а сам договор сторонами еще не подписан. С другой стороны, как уже было указано ранее административный ответчик в соответствии со ст. 39.17 ЗК РФ обязан соблюдать процедуру предоставления земельного участка, что порождает правовые последствия.
С одной стороны, в соответствии с ЗК РФ органы государственной власти или местного самоуправления обязаны совершить действия, направленные на возникновение гражданских правоотношений, а с другой гражданские правоотношения не порождаются действиями административного ответчика по подготовке проекта договора без проведения торгов и направлении его административному истцу. Правовая природа публичных правоотношений, направленных на устранение административным ответчиком допущенных нарушений, является первичной, так как без устранения допущенных нарушений заключение гражданско-правового договора не представляется возможным. Переход права собственности на земельный участок возникает после государственной регистрации.
При рассмотрении и разрешении аналогичных споров следует применять п. 2 ч. 6. ст. 180 КАС РФ : если КАС РФ не предусмотрено иное, то резолютивная часть решения суда должна содержать выводы суда по вопросам, разрешенным судом исходя из обстоятельств административного дела, в том числе указание на порядок и срок исполнения решения суда, на немедленное исполнение решения суда, если оно обращено судом к немедленному исполнению, на дальнейшую судьбу вещественных доказательств, если этот вопрос не был разрешен до принятия решения суда, на сохранение или отмену действия примененных мер предварительной защиты по административному иску, на удовлетворение административного иска полностью или в части либо на отказ в его удовлетворении.
Установление новой практики разрешения спора об исключительном праве на приобретение земельного участка в собственность без проведения торгов нельзя рассматривать как один из честных способов возникновения права собственности. Требование о признании спорного акта, действия (бездействия) незаконным, влечет иные правовые последствия, специфичные для административного судопроизводства : властный субъект обязан устранить нарушения права заявителя.
Совокупность требований о признании незаконным отказа приобретения земельного участка в собственность без проведения торгов и обязании совершить административным ответчиком действия по подготовке проекта договора купли – продажи земельного участка, позволит эффективно восстановить нарушенные права и устранить допущенные нарушения.
Данные требования соответствуют природе оспаривания ненормативных правовых актов и не могут свидетельствовать о взаимоисключающем характере : противоречии с действующим материальным и процессуальным законодательством РФ.
