21 декабря 2021 г. принят Федеральный закон № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[1] (далее – Закон № 414). В настоящее время продолжается процесс приведения действующего законодательства в соответствие с обновленной Конституцией Российской Федерации[2], поэтому сферу организации власти в субъектах Российской Федерации изменения не могли не коснуться. Закон №414 направлен на совершенствование организации публичной власти в субъектах Российской Федерации.
Как отмечается, термин «публичная власть», нашедший отражение в положениях Конституции Российской Федерации, на практике уже длительное время использовался. Часть 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что власть народа осуществляется непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В своем Постановлении 2002 г. (абз. 2 п. 2.1) Конституционный суд указывает, что на основе конституционного принципа народовластия многонациональный народ России является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, осуществляя ее как непосредственно, так и через органы публичной власти[3]. Таким образом, введение понятия «публичная власть», отсутствовавшего в тексте Конституции Российской Федерации, принадлежит Конституционному суду РФ[4]. Следует согласится с А.Н. Чертковым в том, что закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом [1].
Ранее в Постановлении от 10 июня 1998 г. № 17-П[5] Конституционный суд РФ использовал понятие «уровни публичной власти», отмечая что определение конкретных условий и порядка проведения местного референдума в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти в той части, в которой это не касается совместного ведения РФ и ее субъектов, относится к ведению субъектов РФ и местного самоуправления, что вытекает из смысла положений п. «н» ч. 1 ст. 72, ст.ст. 73 и 130 Конституции РФ (абз. 3 п. 1 мотивировочной части).
Главной новеллой ст. 132 Конституции РФ в 2020 году стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.
«Координация деятельности всех уровней власти – и государственной, и муниципальной – должна быть эффективной и подтвержденной ресурсами, при этом оставаясь в рамках Конституции России», – такое мнение высказал Президент Владимир Путин на встрече с вице-премьером Ольгой Голодец еще в октябре 2019 года[6].
Таким образом, в Российской Федерации существует несколько уровней публичной власти: государственная власть, которая в силу федеративной природы государства подразделяется на государственную власть РФ и государственную власть субъектов РФ, а также муниципальная власть. Вместе с этим обосновывают необходимость включения в структуру публичной власти также гражданского общества [2]. Понятие же единой системы публичной власти дается в Федеральном законе «О Государственном Совете Российской Федерации» в ч. 1 ст. 2.[7]
Исходя из этого определения, Законом № 414 устанавливаются не только принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, утверждается система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но также и порядок разграничения и передачи полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Положениями рассматриваемого закона выстраивается обновленная модель организации и деятельности органов публичной власти на территориях субъектов Российской Федерации. При этом значительная часть действующих правовых норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ) нашли свое отражение и в положениях закона № 414 еще на этапе законопроектной работы[8]. Остановимся, тем не менее, на некоторых дискуссионных моментах и особенно – на основах статуса органов публичной власти субъектов РФ.
Прежде всего обращает на себя внимание название закона № 414. В отношении действующего Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ практиками и учеными обращалось внимание на существенные расхождения между его названием и его содержанием [3, с. 78–79; 4, с. 32]. Законом устанавливаются не только общие принципы, а вполне конкретные положения, регулирующие статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации и ряд других вопросов. При принятии Закона №414 можно было бы рассмотреть следующие наименования «Об органах публичной власти в субъектах Российской Федерации», «Об организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».
Согласно части 2 статьи 4 Закона № 414 систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (глава субъекта Российской Федерации), высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (правительство субъекта Российской Федерации), иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Статус законодательных (представительных) органов государственной власти значительных изменений не претерпел, чего не скажешь о высшем должностном лице субъекта РФ.
Законом № 414 высшее должностное лицо признается обязательным органом публичной власти. Как отмечалось в заключении Комитета по государственному строительству и законодательству, это необходимо с учетом особенностей правового статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, характера и круга решаемых им публичных задач. Кроме того, это отражает фактическую систему органов государственной власти практических всех субъектов Российской Федерации. Также указывалось, что высшее должностное лицо осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте Российской Федерации, определяет не только структуру, но и систему органов исполнительных органов субъекта Российской Федерации, что позволит более гибко осуществлять регулирование в данной сфере.
Таким образом, по сравнению с действовавшим законодательством, Закон № 414 существенно меняет положение высшего должностного лица в системе органов власти субъекта РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ высшее должностное лицо не являлось обязательным органом в системе органов государственной власти субъектов РФ и эта должность могла быть предусмотрена Конституцией (Уставом) субъекта РФ.
Кроме того, в настоящее время в Российской Федерации не существует единственной модели организации системы органов государственной власти на региональном уровне. Это объясняется влиянием разных факторов: многообразием видов субъектов РФ, историческими предпосылками, территориальными и национальными особенностями региона. Тем не менее в целом система органов государственной власти субъектов РФ соответствует основным принципам организации управления [5]. Какая модель теперь будет являться эталоном? Попробуем разобраться.
Анализ законодательства позволяет нам выделить три действующие модели построения органов исполнительной власти [6, с. 32]:
- Руководство ветвью исполнительной власти осуществляется высшим должностным лицом субъекта на основании единоначалия при отсутствии коллегиального высшего органа исполнительной власти.
- Руководство ветвью исполнительной власти осуществляется высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего органа исполнительной власти) при наличии высшего коллегиального органа исполнительной власти, который возглавляет высшее должностное лицо субъекта РФ.
- Высшее должностное лицо субъекта РФ осуществляет общее руководство регионом, в том числе и исполнительной властью, а высший орган исполнительной власти возглавляет отдельное лицо – председатель правительства, руководитель администрации и т.д.
Анализ норм Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, иного действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что из имеющихся трех моделей построения исполнительной власти только вторая полностью соответствует законодательству и имеет право на существование. Как указывает М.В. Демидов, этот подход наиболее приемлем и больше соответствует тем функциям, которые закреплены за высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) в законодательстве, как федеральном, так и региональном [7, с. 35].
После принятия Закона № 414 право на существование на законных основаниях получила и третья модель.
Дискуссии о том, насколько состоятельны представленные модели организации органов государственной власти субъектов РФ, в которых высшее должное лицо само не возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и какое место оно занимает в системе органов власти, были разрешены Конституционным судом РФ.
В Постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П Конституционный Суд РФ указал, что высшее должностное лицо является элементом системы органов исполнительной власти, поскольку его статус определен в гл. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ об органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации и иначе его воспринимать никак нельзя [9].
Также отмечается, что в тех регионах, где высшее должностное лицо субъекта не возглавляет высший орган исполнительной власти, глава региона фактически выведен из системы разделения властей [5]. Такая модель копирует систему организации федеральных органов государственной власти, что приводит к сомнению в должной реализации принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, провозглашенного ст. 10 Конституции РФ.
Кроме того, необходимо отметить, что если в действующем Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ статьи о высшем должностном лице размещены в главе, определяющей статус органов исполнительной власти субъекта РФ, то в Законе № 414 ему посвящена отдельная глава. Снова возникает путаница. Получается, в соответствии с действующим ФЗ положения о высшем должностном лице содержались в главе об органах исполнительной власти, при этом фактически он в ряде субъектов выведен за рамки системы разделения властей, но при этом его можно отнести только к исполнительной власти. А в соответствии с новым законом статус высшего должностного лица определяет отдельная глава закона, тем самым «узаконивая» эту модель организации власти в указанных субъектах, но при этом никак иначе, чем к исполнительной власти высшее должностное лицо все равно отнести нельзя.
Все сомнения о положении высшего должностного лица в системе органов власти субъекта в Законе № 414 снимает статья 31 об исполнительных органах субъекта Российской Федерации, включая высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в систему исполнительных органов субъекта Российской Федерации наряду с высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, иными исполнительными органами субъекта Российской Федерации.
Часть 5 статьи 32 Закона № 414 устанавливает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации вправе непосредственно возглавить высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации или учредить должность председателя высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Таким образом, необходимо поддержать положения Закона № 414 о включении высшего должностного лица субъекта РФ в число обязательных в системе органов публичной власти субъекта РФ, но при этом целесообразнее и логичнее было бы оставить положения о нем в главе об органах исполнительной власти.
Нельзя не отметить уход от громоздкого двойного определения Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в таком виде используемого по всему тексту закона (кроме ст. 3).
Наименованием должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации теперь является «Глава» с дальнейшим указанием наименования субъекта Российской Федерации (ч. 4 ст. 20 Закона № 414).
Наименованием высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации является «Правительство» с дальнейшим указанием наименования субъекта Российской Федерации. При этом конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций может быть предусмотрено другое – дополнительное наименование должности высшего должностного лица, высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 20, ч. 3 ст. 32 Закона № 414).
В таком случае представляется, что вместо унификации и упрощения наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ снова произойдет его усложнение. Теперь целый ряд субъектов должен будет использовать не только свое сложившееся наименование должности, но и ввести общее название – глава субъекта, изменив соответствующие положения своих Конституций (Уставов). В отношении законодательных органов государственной власти субъектов таких изменений Закон № 414 не предусматривает.
При этом в новом законе (ч. 5 ст. 20) остается и положение Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ о том, что наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ не может совпадать с наименованием должности главы государства.
Депутаты Государственного Совета Татарстана на стадии обсуждения законопроекта проголосовали против рассматриваемого положения, считая, что отдельные его «положения противоречат незыблемым основам конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства». В настоящее время в Татарстане – единственном регионе России – высшее должностное лицо именуется «президент».
Переименование высших должностей в субъектах РФ началось в 2010 году и должно было завершиться к 2015 году. Татарстан получил отсрочку, так как имел договор о разграничении полномочий с федеральным центром. В 2017 году Договор прекратил действие, однако изменения в конституцию республика так и не внесла. В 2020 году Р.Н. Минниханов избрался на новый срок как Президент. В республике неоднократно заявляли о необходимости сохранить это название, а Москва все это время позволяла это делать [8]. Так как Закон № 414 принят и вступил в законную силу, Татарстану все же придется подчиниться и скорректировать наименование указанной должности.
Закрепленный в Конституции РФ (ст. 10) принцип разделения властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства. При этом разделение властей обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах РФ, что подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2 П[10]. В действующем Федеральном законе о судебной власти не говорится ни слова, да и название этому способствует.
В основных законах некоторых субъектов РФ даже в формулировке принципа разделения властей отсутствует указание на судебную власть: «Государственная власть осуществляется на основе разделения властей на законодательную и исполнительную власть» (Устав Псковской области от 12 апреля 2001 г. № 1-У); «Государственная власть осуществляется органами законодательной (представительной) и исполнительной власти на основе разделения властей» (Устав Кемеровской области от 9 апреля 1997 г. № 45). В то же время в уставах субъектов РФ есть отдельные положения о судебной власти, которую осуществляют на соответствующей территории звенья федеральной системы судов, однако может и не быть норм о своих судах (как известно, такими могут быть мировые судьи). В реальности судебная власть субъектов РФ в лице мировых судей осуществляется[11], но в конституциях и уставах ряда субъектов РФ она не получила должной правовой регламентации.
В Законе № 414 ситуация иная. Частью 8 статьи 4 закрепляется положение о судебной власти в субъектах РФ, установлено, что мировые судьи субъекта Российской Федерации осуществляют свою деятельность на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о судебной системе, иными федеральными конституционными и федеральными законами, да и название закона опять же этому способствует.
Как отмечает В.А. Лебедев, система органов государственной власти субъекта РФ является элементом единой системы публичной власти РФ и в то же время, несмотря на связанность их общими принципами организации и функционирования публичной власти, каждый уровень власти самостоятелен в пределах ведения и полномочий [9, с. 43].
Закон № 414 об организации публичной власти в субъектах РФ имеет иную структуру, наполнен и новыми положениями, существенно изменяющими действующий статус органов государственной власти субъекта РФ, но также сохранил и значительную часть положений действующего федерального закона. В любом случае, субъектам РФ предстоит провести большую работу по приведению в соответствие региональных Конституций и Уставов с положениями нового закона.
