Постановка проблемы
В 2018 году[1] в Земельный кодекс была введена новая глава V.7, посвященная публичному сервитуту для размещения отдельных видов объектов. Нововведение было вызвано стремлением законодателя упростить оформление земельных отношений для размещения объектов инфраструктуры[2] или проведения некоторых видов временных работ. Многие законодательные решения новой главы Земельного кодекса оказались нетипичными с точки зрения традиционных представлений о сервитуте. К примеру, на основании публичного сервитута могут использоваться не только земельные участки, но и земли (в составе которых участки еще не образованы). Публичный сервитут может возникать на основании властного решения даже при отсутствии согласия собственника земельного участка. Для установления публичного сервитута нет необходимости в наличии господствующей недвижимости. Имеются и другие существенные особенности, отличающие публичный сервитут от традиционного частного сервитута.
Обычно введение принципиально новой правовой конструкции вызывает потребность в проведении теоретических исследований с целью установления и обоснования подходов к толкованию правовых норм. Не стал исключением и «новый» публичный сервитут, вызвавший широкую волну обсуждений в юридической литературе. В числе наиболее дискуссионных оказалась проблема обоснованности применения методов публичных отраслей права для регулирования данного вида правовых отношений. В виде вопроса ее можно сформулировать следующим образом: действительно ли в данном случае фигурирует сильный публичный интерес, оправдывающий публично-правовой подход к регулированию, или имеет место произвол законодателя?
Прежде чем приступить к раскрытию обозначенной темы, необходимо сделать некоторые методологические пояснения. Представляется очень важным не допускать смешения проблемы целесообразности выбора частного или публичного методов правового регулирования с проблемой квалификации существующих норм и правоотношений как частных или публичных. В первом случае мы имеем дело с вопросом «каким должно быть право?», относящимся к области правовой политики, во втором – с вопросом «каким является действующее право?», относящимся к специально-юридическим вопросам. В данной статье будет рассматриваться только первый вопрос, а второй вопрос был предметом изучения предыдущей нашей статьи [18].
Использование анализа интересов для определения целесообразности публичного или частного регулирования получило широчайшее распространение в правовой науке. Доминирование публичного или частного интереса – наиболее известный материальный критерий деления права на частное и публичное. Один из классиков науки гражданского права Б.Б. Черепахин отмечал, что материальные критерии «имеют существенное значение для вопроса о целесообразности отнесения той или иной области жизненных отношений к частному или публичному праву, то есть для политикоправной точки зрения [19]». Тот факт, что критерий публичного или частного интереса оценивает, какие методы право должно использовать в идеале, а не какие методы используются фактически, основан на особенностях самой категории интереса. Интерес – это «явление правовое и в то же время и до- и внеправовое [5, с. 35]».
На основе доминирующего интереса можно определить публичную или частную природу только конкретного вида правовых отношений, но не целого института. Подобный подход применял знаменитый цивилист М.М. Агарков. Он писал, что материальная теория частного и публичного права, основанная на типе доминирующего интереса, в целом указывает верный путь, но «распределению между частным и публичным правом подлежат не институты, а субъективные права [1, с. 41]». Этот вывод ученый основывал на том факте, что нормы группируются в институты по сугубо тематическому принципу, вследствие чего большинство институтов оказываются в большей или меньшей степени смешанными. Так произошло и при разработке главы о публичном сервитуте.
Анализируя отношения по поводу публичного сервитута, большинство авторов сосредотачивают внимание на правовом отношении использования земель или земельных участков. Это правоотношение включает, с одной стороны, субъективное право обладателя публичного сервитута использовать чужой земельный участок или же земли в определенных целях, с другой стороны, обязанность иных лиц (включая собственника участка) не препятствовать такому пользованию. Выбор именно этого правоотношения в качестве предмета изучения представляется обоснованным: оно является «ядром», вокруг которого выстроена глава о публичных сервитутах. Остальные нормы главы V.7 «обслуживают» названное правоотношение: устанавливают основания его возникновения (административная процедура, иногда также соглашение), основания прекращения, порядок оплаты, последствия неисполнения субъектами правоотношений своих обязанностей, порядок защиты нарушенных прав.
Дискуссия о наличии публичного интереса
Определение доминирующего интереса в отношениях по поводу публичного сервитута оказалось непростой задачей, вызвавшей дискуссию в юридической литературе. Выводы специалистов по данному вопросу можно сгруппировать в три основные позиции.
Сторонники первой позиции полагают, что публичный сервитут устанавливается в частных интересах конкретного лица – обладателя публичного сервитута (преимущественно это интересы извлечения прибыли). Они признают, что деятельность обладателя публичного сервитута полезна для общества и опосредованно позволяет реализовать публичные интересы. В ее результатах заинтересован широкий круг контрагентов таких организаций. Однако такая полезность деятельности характерна для всех видов бизнеса и поэтому не может служить основанием для особого регулирования какой-либо одной области деятельности. Такой точки зрения придерживаются Р.С. Бевзенко [10], Е.С. Болтанова [4], Т.С. Краснова [11, с. 129], Е.А. Суханов [10], М.А. Церковников [10]. Чаще всего признание доминирования частного интереса сочетается с квалификацией публичного сервитута как частного, а конкретнее – вещного права. Исключение – точка зрения Е.А. Суханова, который считает публичный сервитут публичным правом, необоснованно используемым в защиту частных интересов.
Вторая позиция основана на признании доминирования публичного интереса в отношениях по поводу публичного сервитута. Несмотря на то, что обладатель публичного сервитута – частное лицо, его деятельность удовлетворяет общественную потребность в развитии и эксплуатации различных видов инфраструктуры. «Необязательно публичные нужды отождествляются с деятельностью государственных органов. Почти все инженерные сооружения строятся и эксплуатируются формально частными организациями, но осуществляющими государственные задачи по обеспечению населения электричеством, теплом, водой, связью. От работы этих организаций зависит безопасность общества и его санитарное благополучие, развитие всей страны» – пишет Михаил Владимирович Бочаров, один из разработчиков законопроекта о введении публичных сервитутов [10]. Подобной позиции также придерживаются Г.А. Волков [7, с. 226], А.В. Кривозубов [12, с. 129 – 133], Е.Л. Поветкина [10], С.А. Синицын [14, с. 34]. Обычно авторы, признающие публичный интерес доминирующим, признают и публичную природу самого публичного сервитута. Исключение составляет мнение А.В. Кривозубова, который полагает, что в данном случае частно-правовая конструкция используется для защиты публичных интересов [12].
Третья позиция следует из признания существования «смешанного варианта» наряду с публичными или частными интересами – «публично-частных интересов» (или «групповых интересов»). В качестве таковых называются интересы определенных общественных групп, частей общества, которые нельзя отнести к интересам всего населения и тем более общества как целостной структуры. В области изучения публичных сервитутов такую теорию применяют в своей совместной статье А.П. Анисимов и Е.С. Болтанова [2]. Они исходят из того, что публичный интерес – это интерес жителей всей страны, отдельного муниципалитета или его части. Многие объекты, размещаемые на основании публичного сервитута, отвечают интересам лишь части жителей муниципалитета, то есть определенной группы населения. К примеру, при строительстве нефтепровода население города, области, через которые он проходит, в нем не заинтересовано, а заинтересована группа сотрудников предприятий-производителей и потребителей поставляемой нефти [2].
Даже столь краткое изложение существующей в литературе дискуссии показывает, насколько противоположные выводы можно сделать, изучая природу интересов, характерных для правоотношений по поводу публичного сервитута. Что же стало причиной столь существенной разницы в подходах разных авторов? В первую очередь, это относительность понимания, какой интерес можно считать доминирующим, главным. Почти во всех публичных отношениях есть некоторая доля частного интереса и наоборот. Четкого, математически точного критерия оценки соотношения этих интересов не существует. Это одно из признанных теоретиками слабых мест материальной теории деления права на частное и публичное – она может провести разделение только в общих чертах [1, с. 31–32; 19]. «Материальная теория не может дать догматического определения. Оно в принципе невозможно. Но она может указать юридический принцип, т.е. в содержании права выявить руководящие тенденции [1, с. 32]» – писал М.М. Агарков.
Есть и другая теоретическая причина столь сильного расхождения во взглядах – разница в понимании публичного интереса. Обычно содержание термина «публичный интерес» в работах, посвященных публичному сервитуту, не раскрывается (за некоторыми исключениями). Однако оно всегда присутствует «за текстом», оказывая сильное влияние на итоговые выводы каждого конкретного специалиста. Представляется, что этот вопрос заслуживает более детального рассмотрения.
Понимание термина «публичный интерес»
В литературе о публичных сервитутах встречаются три варианта понимания публичного интереса. Первый – публичный интерес ограничивается интересом неопределенного круга лиц, как правило, контрагентов организации-обладателя публичного сервитута [10, автор позиции – М.А. Церковников]. Второй – публичный интерес понимается как интерес населения определенного территориального образования [2, с. 143]. Третий – публичный интерес понимается как интерес общества как системы [10, автор позиции – М.В. Бочаров].
1) В тех случаях, когда под публичным интересом понимается интерес неопределенного круга лиц – контрагентов обладателя публичного сервитута, такой интерес обычно рассматривается как вторичный, косвенный. Этот вторичный публичный интерес ничем не выделяет отношения по поводу публичного сервитута среди иных хозяйственных отношений: он характерен для деятельности любой организации. Эта позиция концентрированно выражена в вопросе, поставленном М.А. Церковниковым: почему мы должны считать интересы неопределенного круга контрагентов снабжающих организаций более «публичными», чем интересы контрагентов хлебного магазина? [10].
Думается, что такой подход чрезмерно сужает понимание публичного интереса. Представим, что в некотором городе отключили электричество на неделю. Пострадают ли от этого интересы пациентов, у которых перенесли операции? Безусловно. Но пациенты больниц не являются контрагентами электроснабжающей организации. Таких примеров можно привести очень много. Очевидно, что эксплуатация объектов инфраструктуры отражается на интересах целой цепочки граждан и организаций, многие из которых не будут связаны с обладателями публичного сервитута договорными отношениями. Если же рассматривать понятие «неопределенный круг лиц» как всех граждан, проживающих в определенной местности, то фактически мы придем ко второму подходу – к пониманию публичного интереса как интереса населения.
2) Публичный интерес может пониматься как интерес всего населения, всех жителей определенной территориальной единицы. При таком подходе в отношениях по поводу публичного сервитута признается публичный интерес только в том случае, когда размещаемый объект отвечает интересам всего населения. Так, А.П. Анисимов и Е.С. Болтанова обращают внимание на разницу между размещением линии электропередач, необходимой для всех, и размещением газопровода или спортивного объекта, имеющих значение лишь для некоторых социальных групп [2, с. 143].
Такое понимание публичного интереса связывает его с интересами всего или по крайней мере большинства населения. Однако интересы отдельных людей, даже если их большинство, могут быть общественно вредными или даже противоправными. Т.В. Сойфер иллюстрирует это следующим примером: если сейчас большинство людей курят и имеют интерес в упрощении порядка продажи табачных изделий, можно ли признать этот интерес публичным [15, с. 31]? Если большинство молодых мужчин будут иметь интерес не служить в армии, можно ли и этот интерес признать публичным? Очевидно, критерий большинства не учитывает некоторые важные стороны понятия публичности и публичного интереса. Он может быть использован в сочетании с критерием общего блага, однако для понимания общего блага приходится говорить уже не просто о большинстве населения, а об обществе.
3) Сторонники третьей точки зрения называют публичным интерес общества как системы, получивший признание государства [7; 10, автор позиции – М.В. Бочаров]. При таком подходе функционирование размещаемых на основании публичных сервитутов объектов инфраструктуры рассматривается как одно из условий, необходимых для функционирования всех элементов общества. Закономерным следствием такого понимания публичного интереса становится признание его наличия в отношениях по поводу публичного сервитута (но не всегда в качестве доминирующего интереса).
Такой подход к пониманию публичного интереса достаточно точно отражает его суть. Ведь в основе публичного интереса лежат представления о потребностях всего общества, об общем благе. Само понятие «общество» (в отличие от понятий «население» или «неопределенный круг лиц») подразумевает наличие свойств, нужд и потребностей, качественно отличающихся от потребностей отдельных граждан[3]. Это другой вид потребностей, а не просто сумма потребностей граждан. Потребностью общества можно считать то, что является необходимым для его оптимального функционирования и развития. Так, поддержание трезвости населения – несомненная потребность общества, условие нормального функционирования и экономики, и культуры, и быта. Но вряд ли трезвость можно назвать потребностью большинства входящих в общество людей. Понимание разницы между потребностями общества и потребностями отдельных граждан дает практически применимый критерий отличия частных интересов от публичных: какой тип потребностей лежит в основе интереса: потребности отдельных людей или потребности общества как системы[4].
Здесь возникает достаточно сложный вопрос: если интерес – это не просто потребность, а лишь такая потребность, которая была определенным образом осознана и стала стимулом для действий, то каким образом общество может осознавать потребности и превращать их в интересы? Обычно в юридической науке интерес понимается как определенным образом осознанная потребность, ставшая в результате этого осознания причиной и стимулом действий определенного субъекта [5, с. 22; 3, с. 40–41]. Здесь имеются два компонента: потребность и ее осознание. В случае интереса конкретного человека оба компонента концентрируются в психике данного лица. Но часто эти два компонента разделяются. Так, при конструировании норм гражданского права специалисты исходят из типовых интересов сторон договора определенного вида (скажем, купли-продажи). Эти типовые интересы принадлежат одним лицам, а осознаются в качестве таковых другими лицами – разработчиками правовой нормы. То же самое происходит и в случае интересов юридического лица: интересы принадлежат юридическому лицу, а осознаются его руководителями и другими сотрудниками. Аналогичный процесс, но в большем масштабе происходит в том случае, когда осознаются интересы всего общества. Общество как система имеет собственные потребности, но выявляются они людьми, чья деятельность связана со специализированными элементами общества: политикой, государством, СМИ, наукой и другими[5]. Можно сказать, что выявление потребностей общества, изучение их взаимосвязей и иерархии является одной из главных задач этих институтов.
Кроме осознания публичный интерес должен быть еще и признан государством. Этот аспект представляется важным, его невозможно опустить. Ведь суть классификации интересов на частные и публичные в том, что для реализации публичных интересов государство может и должно применять властные полномочия. Очевидно, что первым шагом государства на этом пути будет признание некоторых интересов общества публичными.
Квалификация интересов, фигурирующих в правоотношениях
по поводу публичного сервитута
Сделав выбор в пользу понимания публичного интереса как интереса общества в целом, получившего признание государства, следует выяснить, в какой степени и каким образом этот интерес проявляется в отношениях по поводу реализации публичного сервитута. Будет ли он основным или второстепенным? Как он соотносится с частными интересами обладателя публичного сервитута и собственника земельного участка?
Наиболее активными носителями интересов в правовых отношениях являются их субъекты – именно они совершают целенаправленные юридические действия. В отношениях по поводу использования земель или земельных участков на основании публичного сервитута участвуют следующие субъекты:
- обладатель публичного сервитута (всегда);
2а. частный собственник земельного участка (в случае использования земельного участка в частной собственности);
2б. компетентные органы государственной власти или органы местного самоуправления (в случае использования земельных участков в федеральной, региональной или муниципальной собственности либо земель, в составе которых участки не образованы)[6].
Непосредственный интерес обладателя публичного сервитута, определяющий его вступление в правоотношение, – разместить (либо эксплуатировать) определенный объект при минимальных финансовых и трудовых затратах. Как правило, этот интерес связан со стремлением компании выполнить стоящие перед ней цели и задачи: исполнить свои обязательства по договору с частным лицом или по государственному контракту, разгрузить имеющиеся электроподстанции, расширить зону покрытия сети мобильной связи и др. Разумеется, люди, работающие в организациях – обладателях публичного сервитута, осознают конечную пользу для всего общества от деятельности их организации, но суть интереса этого юридического лица состоит не в общественном благе самом по себе, а в интересах бизнеса, дела этой компании (получении прибыли, развитии бизнеса, беспрепятственной и бесперебойной работе всех составляющих рабочего процесса и др.). Это типичные частные интересы, поскольку они связаны с потребностями, планами, целями действий частного лица (организации). Отметим, что частными могут быть как интересы отдельных людей, так и интересы юридических лиц. Юридическое лицо может быть самостоятельным носителем интересов, отличающихся даже от интересов его учредителей или членов органов управления юридического лица. Несмотря на то, что эти интересы осознают и реализуют сотрудники юридического лица, они являются индивидуальными интересами организации, а не групповыми интересами множества сотрудников.
Второй участник отношений по поводу публичного сервитута – частный или публичный собственник земельного участка либо государство как собственник земель, в составе которых земельные участки еще не образованы. Типичный интерес частного собственника земельного участка (в случае его участия в таких отношениях) связан с двумя аспектами: во-первых, минимизировать использование участка (в идеале – предотвратить), во-вторых, получить справедливую оплату. Это тоже частный интерес, связанный с потребностями и планами самого собственника. Если же используются земли или земельные участки, находящиеся в государственной собственности, стороной правоотношений по поводу их использования будет государство или муниципальное образование как публичный собственник. Вступая в отношения по поводу публичного имущества, государство действует не свободно, оно всегда выполняет определенные публичные функции, действуя в публичных интересах [6, с. 103–106; 8, с. 163]. В анализируемом случае это публичный интерес в организации рационального использования земель теми субъектами, которым именно такие земли необходимы в силу специфики хозяйственной деятельности, публичный интерес в обеспечении доступности земли для всех нуждающихся в ней лиц[7].
Таким образом, интересы участников рассматриваемых правоотношений, по общему правилу, носят частный характер. Имеющееся исключение – участие в таких правоотношениях государства как публичного собственника – связано с особенностями публичной собственности, а не публичного сервитута. Поэтому это исключение не играет значимой роли для целей изучения вопроса о сути интересов, лежащих в основе норм о публичном сервитуте.
Признание частного характера интересов обладателя публичного сервитута не означает автоматически, что публичные интересы в исследуемых правоотношениях отсутствуют. Кроме субъектов правоотношений носителями интереса могут быть и лица, в юридических действиях не участвующие. Наличие таких «третьих лиц» следует из свойств самой категории интереса. С одной стороны, интерес отражает побудительные мотивы, потребности, вынуждающие участников правоотношений проявлять правовую активность. С другой стороны – интерес представляет собой также заинтересованность в результатах или последствиях правовой активности либо же в их отсутствии. Если первое (мотив действий) характерно только для участников правоотношений, то второе (заинтересованность в результатах) может касаться широкого круга «третьих лиц». Среди них могут быть как отдельные граждане или организации, так и общество в целом.
Очевидно, что общество заинтересовано в результатах деятельности обладателей публичного сервитута – в строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры. От объектов инфраструктуры зависят различные сферы жизни общества – экономика, быт, здравоохранение, образование, культура и даже политика. Это легко увидеть, если мысленно смоделировать ситуацию, в которой объекты инфраструктуры вышли из строя. Не случайно социологи определяют инфраструктуру как «оснащенность территории, учреждений, организаций и т.п. материальными, техническими и институциональными средствами, обеспечивающими функционирование и воспроизводство данной системы [16, с. 113]».
Интерес общества в функционировании и развитии инфраструктуры признается государством в качестве публичного интереса. Об этом свидетельствует содержание документов стратегического планирования, пояснительной записки к законопроекту о публичных сервитутах, а также некоторых законодательных актов. Так, в Стратегии пространственного развития Российской Федерации[8] государством поставлены цели и задачи пространственного развития нашей страны на современном этапе. Среди них: «ликвидация инфраструктурных ограничений, повышение доступности и качества магистральной транспортной, энергетической и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры». В Пояснительной записке к законопроекту, принятому в качестве Федерального закона № 341-ФЗ от 3 августа 2018 г. и включившему в Земельный кодекс РФ новую главу о публичных сервитутах, сказано: «размещение линейных объектов выполняет общественные задачи развития»[9]. Линейные объекты инфраструктуры занимают первые строки перечня объектов, для строительства которых заключаются соглашения о государственно-частном партнёрстве (ст. 7 Закона о государственно-частном партнёрстве[10]). О признании интереса в развитии инфраструктуры публичным свидетельствует и включение различных видов объектов инфраструктуры в перечень объектов, для размещения которых допускается изъятие земельных участков (ст. 49 ЗК РФ). Таким образом, российское государство признает развитие инфраструктуры задачей государственного масштаба, имеющей публичное значение, а соответствующий интерес – публичным интересом.
Итак, в отношениях по поводу публичного сервитута присутствуют одновременно и публичный, и частный интерес. Однако тот факт, что в результате введения публичного сервитута пользу получит не только общество, но и отдельные компании, не означает автоматически, что данное правовое решение – это следствие злоупотреблений, коррупции и подобных негативных явлений.
Реализуя публичный интерес в развитии инфраструктуры, государство может действовать двумя путями. Первый – самостоятельно (силами подведомственных организаций и государственных органов) организовать строительство и эксплуатацию нужных объектов. Второй – использовать инициативу и активность частных компаний, стимулируя ее в нужном направлении. На современном этапе используются оба этих способа в зависимости от управленческой задачи и конкретной ситуации. В обеих ситуациях возможно установление публичного сервитута. Остановимся подробнее на второй ситуации, более сложной с позиции анализа интересов – когда публичный сервитут устанавливается в пользу частного лица.
Устанавливая льготный правовой режим оформления земельных отношений под размещение объектов инфраструктуры (путем оформления публичного сервитута), государство пытается стимулировать деятельность частных компаний по развитию инфраструктуры, используя их усилия для выполнения государственных задач. Здесь нормы закона становятся частью сложного управленческого процесса, целью которого выступает реализация публичного интереса. При этом упрощение реализации частных интересов обладателей публичного сервитута служит средством достижения этой цели – той точкой, на которую оказывается стимулирующее воздействие.
Стимулирование – необходимый элемент управленческого процесса, позволяющий государству поощрять развитие общественно полезных видов деятельности. Ключевое отличие стимулирования от произвола и злоупотреблений законодателя заключается в том, что при стимулировании льготный режим создается не для конкретных юридических лиц, а для любых лиц, занимающихся определенным видом деятельности. В главе о публичном сервитуте это условие соблюдено: законодатель исходит из списка видов объектов (ст. 39.37 ЗК РФ), а не из статуса юридических лиц, претендующих на установление публичного сервитута. Так, в числе лиц, имеющих право ходатайствовать об установлении публичного сервитута, названы не только субъекты с особым статусом (к примеру, субъекты естественных монополий, ч. 1 ст. 39.40 ЗК РФ), но и субъекты без специального статуса, имеющие право осуществлять деятельность, для обеспечения которой допускается установление публичного сервитута (ч. 5 ст. 39.40 ЗК РФ).
Публичный сервитут – яркий пример использования стимулирующих правовых средств. Здесь стимулируется конкретно определенный вид деятельности: размещение и эксплуатация объектов инфраструктуры либо проведение временных технических работ, необходимых для их строительства[11]. Кроме того, государство преследует цель стимулировать юридическое оформление фактически существующих отношений по поводу использования земель для данных целей, что должно укрепить земельный правопорядок. Центральным элементом механизма стимулирования выступает субъективное право, значительно более простое в оформлении, чем альтернативные виды субъективных прав (частный сервитут, аренда земельных участков). Весь комплекс правовых норм по поводу публичного сервитута направлен на создание искомой простоты оформления права. Так, административная процедура приобретения позволяет избежать длительных переговоров с каждым из собственников земельных участков, через которые будет проходить линейный объект. Возможность пересечения границами зоны действия публичного сервитута границ земельных участков создает свободу определения границ исходя из технических характеристик линейного объекта. Наконец, возможность использования земель без образования земельных участков избавляет от необходимости проведения дорогостоящих (и главное – бессмысленных) кадастровых работ по образованию земельных участков под линейным объектом. Предполагается, что эти особенности нового субъективного права должны устранить целый ряд юридических проблем, затруднявших деятельность по эксплуатации и строительству инфраструктурных объектов.
С позиций теории стимулирования факт наличия у обладателей публичного сервитута собственных частных интересов оказывается принципиально важным для эффективного действия норм рассматриваемой главы ЗК РФ. Именно через этот собственный интерес происходит стимулирование их действий. Так, известный исследователь стимулов и ограничений в праве, теоретик А.В. Малько подчеркивает, что «предметом правового стимулирования выступает «собственный» интерес субъекта [13, с. 55]». По его мнению, правовой стимул – это всегда внешний фактор, воздействующий на субъекта извне через внутренние механизмы: цели, стремления, интересы, мотивы. Без внутренней оценки правовой нормы как выгодной для собственных интересов действующего субъекта стимулирование невозможно.
Интересен с точки зрения обсуждения введения публичных сервитутов еще один вывод профессора А.В. Малько: в процессе информационно-психологического воздействия права любая норма оценивается субъектами с точки зрения «полезно-вредно» (на эмоциональном уровне) и «выгодно-невыгодно» (на рациональном уровне) [13, с. 44]. Исходя из этого, любая норма будет выгодной или невыгодной для определенных групп субъектов – это часть механизма ее действия. Для регулятивной правовой нормы нормально быть выгодной для кого-либо, для охранительной – наоборот. Нормы о публичных сервитутах относятся к регулятивным – они регулируют порядок использования земель или земельных участков в определенных целях. Если бы эти нормы не были выгодны «целевым» субъектам права, то данное право оказалось бы невостребованным. Так произошло с частными сервитутами: их оформление оказалось настолько дорогостоящим и организационно сложным, что многие владельцы линейных объектов использовали земли и земельные участки под ними вообще без юридического оформления земельных отношений. Поэтому «выгодность» нормы для некоторых групп субъектов не означает автоматически, что данная норма представляет собой произвол законодателя.
В настоящий момент законодатель допускает несколько альтернативных вариантов оформления земельных отношений для целей размещения объектов инфраструктуры: публичный сервитут, частный сервитут и аренда земельных участков. Публичный интерес в развитии инфраструктуры фигурирует во всех этих отношениях, однако частно-правовые конструкции не уделяют ему специального внимания и поэтому обеспечивают его слабее. Это проявление общей закономерности, характерной для любых отраслей права: для обеспечения публичных интересов обычно целесообразно использовать методы публичного права, а для обеспечения частных интересов – методы частного права. По этому поводу Б.Б. Черепахин писал: «Прием регулирования должен соответствовать регулируемым интересам. Поэтому характер этих интересов, характер подлежащих регулированию жизненных отношений оказывает влияние на выбор приемов регулирования [19]».
Подводя итог, обратим внимание, что признание серьезной роли публичного интереса в исследуемых отношениях не означает объявления публичного сервитута идеальной, совершенной и непогрешимой правовой конструкцией. В действительности, правовое регулирование отношений по поводу публичного сервитута имеет существенные недостатки, требующие устранения или хотя бы смягчения[12] (преимущественно они связаны с недостаточной гарантированностью прав собственников используемых земельных участков). Однако из факта их наличия логически можно сделать вывод о необходимости изменения или отмены правовых норм, но не вывод о наличии или отсутствии публичного интереса в регулируемых правоотношениях. Это два разных вопроса, которые не следует смешивать.
Выводы
В отношениях по поводу публичного сервитута присутствуют одновременно и частные интересы участников правоотношений, и публичные интересы общества как системы. Оба этих интереса важны и должны обязательно учитываться при анализе механизма воздействия соответствующих правовых норм. Однако приоритетным интересом с точки зрения целей правового регулирования является публичный интерес.
Создание благоприятных условий для реализации частных интересов обладателей публичного сервитута само по себе не свидетельствует о наличии злоупотребления и произвола со стороны законодателя. Такие условия создаются для целей реализации публичного интереса силами частных лиц. Процесс действия данных правовых норм является ярким примером применения метода стимулирования в современном земельном праве. При этом реализация публичных интересов является целью правового воздействия, а реализация частных интересов обладателей публичного сервитута – необходимым условием эффективности воздействия, центральным звеном процесса стимулирования.
