Обеспечение национальной безопасности является актуальной и дискуссионной темой среди представителей юридической науки. Такой интерес к вопросам обеспечения национальной безопасности со стороны юридической доктрины обусловлен масштабами самой сферы исследования, постоянным расширением ее границ и видовых характеристик, а также необходимостью осознания через призму права ее содержательной стороны. Право в целом позволяет задать границы дозволенного, обязывающего и запрещенного поведения субъектов в сфере достижения состояния безопасности. Через нормативное правовое регулирование безопасность получает уникальное содержание, определяющее итоговую цель ее обеспечения, связывает ее с национальными приоритетами и интересами каждого субъекта права, не допуская размытости в понимании сущностных характеристик базовой категории «национальная безопасность» и производных от нее. Правовое воздействие на общественные отношения в сфере национальной безопасности направлено на реализацию двух основных целей: во-первых, упорядочить те общественные отношения, которые складываются в сфере национальной безопасности (узкая специально-юридическая функция), а во-вторых, создать такие условия, при которых, достигнув минимального безопасного уровня субъекты смогут беспрепятственно реализовывать потребности более высокого уровня, направленные на дальнейшее развитие своего потенциала. Таким образом, безопасность не должна достигаться и обеспечиваться ради безопасности, ее основная цель в другом – обеспечить процесс преобразования базовых потребностей в интересы, а в дальнейшем и – в ценности. Задача права в данном случае видится в определении приоритетов данных интересов и ценностей для различных субъектов.
Уникальность феномена национальной безопасности состоит и в том, что она является своего рода гарантом обеспечения национальных интересов в отношении классической триады субъектов: государства, личности и общества. Для каждого из перечисленных субъектов в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. №683[1], обозначены свои национальные интересы на долгосрочную перспективу. Для государства, к примеру, это укрепление обороноспособности и сохранение незыблемости суверенитета. Для личности национальные интересы сводятся к повышению качества ее жизни, развитию личностного потенциала и др. Для общества – к укреплению социальных связей и взаимоуважения между представителями различных наций, проживающих на единой территории государства, достижению стабильности через совершенствование институтов демократии и эффективного взаимодействия государств и институтов гражданского общества.
Обеспечить указанные национальные интересы не представляется возможным без создания эффективного нормативного правового регулирования отношений в сфере национальной безопасности. Посредством нормативного правового регулирования данной сферы государство очерчивает границы содержания и видовой характеристики национальной безопасности, определяет принципы ее обеспечения, приоритеты, цели и задачи, субъектов-гарантов и механизм ее обеспечения. Другими словами, нормативное правовое регулирование национальной безопасности представляет собой специфическую деятельность государства, его органов, должностных лиц по принятию нормативно-правовых решений в пределах своей компетенции, выступающих в роли регламентаторов упорядочиваемых общественных отношений [12].
Правовое регулирование является одной из фундаментальных категорий теоретико-правовой науки, актуальность исследования которой не утрачивается и в настоящее время, что подтверждается научными трудами не только в рамках общей теории права, но и работами представителей отраслевых юридических наук.
Отдельные аспекты нормативного правового регулирования национальной безопасности обозначены в исследованиях Д.А. Афиногенова [7], Д.А. Липинского [8], Н.В. Макарейко [8], Н. А. Молчанова [6], А.А. Мусаткиной [8], В.П. Назарова [7], А. В. Опалевой [10], А.Н. Станкина [8], А.А. Фомина [8] и др. Условно все работы авторов по данной проблематике можно разделить на общетеоретические исследования (изучение правовых основ обеспечения национальной безопасности, проведение ретроспективного анализа принимаемых нормативных правовых актов в изучаемой сфере с делением их на базовые и отраслевые, характеристика основных принципов и правовых дефиниций, определение пробелов и коллизий в нормативном правовом регулировании и др.) и отраслевые исследования, которые носят ярко-выраженный прикладной характер (изучение конкретных алгоритмов и механизмов обеспечения национальной безопасности в различных сферах жизнедеятельности, анализ отраслевой специфики института безопасности и ее обеспечения в конституционном, административном, уголовном и иных отраслях российского права, характеристика правового статуса и функционала отдельных субъектов обеспечения национальной безопасности и т.д.).
Особое место в правовом регулировании отношений в сфере обеспечения национальной безопасности отводится дефинитивным предписаниям, то есть легальным дефинициям. Дефинитивные предписания (легальные определения), используемые в нормативном правовом регулировании вопросов обеспечения безопасности представляют собой различные определения понятий, которые выступают в качестве неотъемлемых элементов правовой основы обеспечения безопасности, в целом, и конкретных нормативных правовых актов, в частности. По верному замечанию Л.Ф. Апт, легальные определения выполняют, наряду с иными предписаниями, важную регулятивную функцию [1, с. 6]. При этом стоит учитывать, что легальные определения в действующем законодательстве закреплены посредством дефинитивных норм, которые по своей сути являются специфичными правовыми средствами-установлениями, и – в отличие от регулятивных и охранительных норм – не содержат дозволений, запретов, обязываний, мер ответственности и не структурируются на гипотезу, диспозицию и санкцию. Однако это никоим образом не уменьшает значения данных норм и их функционального назначения в правовом регулировании, так как они обеспечивают ясность и точность положений нормативных правовых актов, а значит оказывают влияние на эффективность их действия.
Все легальные дефиниции – в отличие от доктринальных, формулируемых учеными, – носят общеобязательный характер. Общеобязательный характер легальных дефиниций призван обеспечить единство правового регулирования и применения норм законодательства на всей территории Российской Федерации, способствовать формированию достаточно устойчивого понятийно-категориального аппарата в конкретной сфере регулирования общественных отношений, включая сферу обеспечения национальной безопасности. В тоже время, при явном отсутствии общеобязательного характера научно-юридических дефиниций, последние чаще всего выступают в качестве источника формирования основных понятий, используемых в процессе осмысления концепции закона или подзаконного акта.
Процесс включения легальных дефиниций в нормы действующего законодательства носит достаточно выраженный субъективный характер, так как напрямую зависит от воли, усмотрения законодателя или другого субъекта правотворческой деятельности, оценки их значимости для нормативного правового акта. Именно понятие и должно отражать сущность предмета, отличать его от иных предметов окружающего мира через характерные признаки, отображаемые в понятии. Определение понятия является крайне важным, так как позволит очертить границы его содержания и включить его в нормы действующего законодательства.
Как правило, легальные дефиниции характерны для базовых законов, в том числе изданных в кодифицированной форме, действующих в определенной сфере регулирования общественных отношений. В настоящее время базовым законом в сфере обеспечения национальной безопасности является Федеральный закон «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ (далее – базовый закон)[2]. Базовый закон характеризуется тем, что на его основе выстраивается в дальнейшем вся система законодательства, в том числе и в сфере обеспечения национальной безопасности. Нельзя не согласиться в этой связи с проф. Г.З. Мансуровым, что действующий в настоящее время Федеральный закон «О безопасности», а точнее – его содержание, не соответствует статусу базового закона, так как он не содержит унифицированный понятийно-категориальный аппарат, который бы системно связывал между собой и обеспечивал взаимодействие всех нормативных правовых актов в области безопасности [5, с. 48 – 49].
К существенному дефекту Федерального закона «О безопасности» следует отнести отсутствие законодательного определения понятий «безопасность» и «национальная безопасность» [2]. По справедливому замечанию Н.В. Макарейко, в действующем базовом законе дефиниции «безопасность» и «национальная безопасность» выступают в качестве тождественных [8, с. 21 – 22.]. Это следует из текстуального выражения нормы, закрепленной в ст. 1 Федерального закона «О безопасности»: «Настоящий Федеральный закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, экологической безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности, предусмотренных законодательством Российской Федерации (далее – безопасность, национальная безопасность)…». Из данного контекста нормы становится очевидным, во-первых, что понятия «безопасность» и «национальная безопасность» законодательно закреплены, а определения этих понятий не сформулированы и не заключены в форму легальной дефиниции; во-вторых, содержание данных понятий законодатель привязывает к перечислению отдельных видов безопасности, которые предусмотрены нормами российского законодательства.
Ранее действовавший Закон РФ от 5 марта 1992 г. №2446-1 «О безопасности»[3] хотя и содержал легальные дефиниции основных понятий, используемых в законе, в том числе и безопасности, трактуемой через состояние защищенности, однако был резко раскритикован в данной части как представителями науки, так и практики [3, 9, 11]. Если утративший силу закон «О безопасности» содержал в себе отдельные дефинитивные нормы, в которых давалось определение в том числе и базового понятия «безопасность», то в действующем в настоящее время Федеральном законе «О безопасности» законодатель и вовсе не посчитал целесообразным законодательно закрепить определение понятий «безопасность / национальная безопасность». В то же время, мы убеждены, что базовый закон «О безопасности» не может быть лишен статьи, в которой были бы даны определения понятий, используемых в тексте закона. Это вполне нормальная практика, отвечающая основным требованиям юридической техники при осуществлении законодательной деятельности.
В настоящее время актуализируется необходимость законодательного определения таких понятий как «безопасность государства», «безопасность личности», «безопасность общества», «угроза национальной безопасности», «внутренние угрозы национальной безопасности», «внешние угрозы национальной безопасности», «субъекты обеспечения национальной безопасности», «ответственность субъектов обеспечения национальной безопасности», «объект обеспечения национальной безопасности», «гарантии обеспечения национальной безопасности» и др.
Отчасти данный пробел устраняется положениями еще одного базового документа в области стратегического целеполагания – Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (далее – Стратегия), утвержденной Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683. В отличие от законодательных актов (законов), принятых и действующих в сфере обеспечения безопасности, Стратегия является более гибким нормативным регулятором, позволяющим на определенном временном отрезке своевременно учитывать изменения, происходящие в сфере обеспечения национальной безопасности. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации содержит легальные определения таких понятий как: «национальная безопасность», «национальные интересы», «угроза национальной безопасности», «обеспечение национальной безопасности», «стратегические национальные приоритеты Российской Федерации», «система обеспечения национальной безопасности». На основе базовой Стратегии, в свою очередь, формируются отраслевые стратегии, доктрины и программы применительно к отдельным видам национальной безопасности. При разработке таких документов большое внимание должно быть уделено базовым категориям и понятиям. Это дает основания утверждать, что Стратегия национальной безопасности Российской Федерации в силу объективных причин является единственной основой для создания унифицированного понятийно-категориального аппарата в данной сфере, выступающей в качестве «общего знаменателя» и ориентира при формулировании определений понятий в различных документах стратегического планирования и иных нормативных правовых актах.
В настоящее время приняты и действуют как федеральные законы, так и иные нормативные правовые акты, регулирующие отдельные вопросы обеспечения конкретных видов национальной безопасности – промышленной, энергетической, экологической, транспортной, радиационной, информационной и др. Данные нормативные правовые акты, включая специализированные федеральные законы, в названии которых напрямую отражен конкретный вид национальной безопасности или отдельные аспекты ее обеспечения, содержат достаточно широкий арсенал дефинитивных норм. Эти нормы основаны, в том числе на положениях действующего Федерального закона «О безопасности», также упомянутой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
Системный анализ норм действующего законодательства в сфере обеспечения национальной безопасности и ее отдельных видов позволяет прийти к выводу о том, что законодатель в большинстве случаев берет за основу легальную дефиницию «национальная безопасность», содержание которой раскрывается через «состояние защищенности личности, общества и государства», и на базе ее формулирует понятия различных видов национальной безопасности. Однако в одних случаях идет речь о состоянии защищенности конкретных субъектов. К примеру, радиационная безопасность населения ‒ состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для их здоровья воздействия ионизирующего излучения (ст. 1 Федерального закона «О радиационной безопасности»[4]); пожарная безопасность ‒ состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности»[5]). В других случаях, речь идет о состоянии защищенности жизненно важных интересов субъектов. Эти интересы выступают в качестве своеобразных объектов обеспечения. Например, промышленная безопасность опасных производственных объектов ‒ состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (ст. 1 Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[6]). А в-третьих, речь идет о состоянии защищенности объектов. Примером является дефинитивная норма, закрепленная в ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности»[7], где транспортная безопасность ‒ состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.
По мнению отдельных исследователей, такой подход к определению сущности национальной безопасности и отдельных ее видов в отраслевом законодательстве через «состояние защищенности» [11] и субъективно-объективное понимание является не соответствующим политическим и иным реалиям. По справедливому замечанию Д.А. Афиногенова и В.П. Назарова, «целью современной политики в области обеспечения безопасности должно стать не противодействие всем видам вызовов и угроз для обеспечения состояния защищенности, создания условий для реализации планов и программ развития страны – личности, общества и государства – в условиях действия вызовов и угроз» [7, с. 12]. Исходя из этого, считаем концептуально важным трансформировать сложившиеся в доктрине через парадигму «защищенность» представление о сущности базового понятия – «национальная безопасность», с учетом новых приоритетов в государственной политике в данной сфере.
В свою очередь, под национальной безопасностью предлагаем понимать состояние жизнедеятельности общества и государства, их институтов, гарантирующее их устойчивое функционирование и дальнейшее развитие в условиях появления новых рисков и угроз, с целью реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов государства. Новое прочтение дефиниции национальной безопасности, во-первых, позволит уточнить, конкретизировать и привести к единому знаменателю легальные понятия, используемые в законодательстве в сфере обеспечении национальной безопасности и ее отдельных видов и, во-вторых, конкретизировать стратегическое целеполагание в нормативном правовом регулировании в сфере национальной безопасности.
При этом важно учитывать специфику обеспечения национальной безопасности, ее отдельных видов. В действующей Стратегии национальной безопасности Российской Федерации перечислены отдельные виды национальной безопасности: информационная, экологическая, экономическая, транспортная и др. Все эти виды национальной безопасности предусмотрены нормами действующей Конституции РФ, иными нормативными правовыми актами и ориентированы не на конкретную сферу обеспечения, а на стратегические национальные приоритеты. В законодательстве, как ранее было указано, даны определения понятий отдельных видов национальной безопасности. Однако и здесь мы видим сохранение подхода ориентирования на устоявшуюся парадигму «безопасность – состояние защищенности», что в настоящее время не отвечает реалиям и позволяет сохранять на доктринальном уровне многообразие предлагаемых учеными критериев для проведения классификации видов национальной безопасности.
В настоящее время легальные дефиниции выполняют особые функции в нормативном правовом регулировании национальной безопасности, что определяет в конечном итоге их роль и назначение. К таким функциям можно отнести функцию конкретизации границ содержания понятий, используемых в нормативных правовых актах, функцию унификации понятийно-категориального аппарата, используемого законодателем во всей системе законодательства в области обеспечения безопасности, функцию деления всех понятий на базовые и производные, эксплицирующую функцию, позволяющую уяснить истинное значение термина и др.
Из сказанного выше можно заключить, что легальные дефиниции в нормативном правовом регулировании национальной безопасности и ее отдельных видов требуют существенной трансформации, с учетом проводимой государственной политики в области стратегического планирования. Работу по корректировке содержания ключевых легальных дефиниций необходимо, на наш взгляд, начинать с пересмотра сущности национальной безопасности, в определении понятия которой следует исключить устоявшийся постулат ‒ «состояние защищенности».
