Общеизвестно, что оз. Байкал является уникальным природным объектом. Оно сосредоточило около 20 % мировых запасов пресной воды, а кроме того, является местом обитания эндемичных видов флоры и фауны. Со второй половины 20 в. начинается значительное усиление антропогенной нагрузки на озеро. Мировую известность приобретает проблема Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (далее – БЦБК). Усилиями нескольких поколений ученых, экологов и представителей общественности удалось закрыть опасное производство на берегах уникального озера. Но на сегодняшний день, несмотря на ликвидирование производственного комплекса, одну из самых серьезных проблем экологическому состоянию озера представляют отходы его деятельности, находящиеся в картах-накопителях. На момент написания данного исследования до сих пор не существует утвержденного технического и организационного решения этой проблемы [1].
С переходом страны к рыночной экономике стала проявлять себя новая угроза экологическому состоянию озера – увеличивающийся с каждым годом поток туристов и бесконтрольное строительство обслуживающей их инфраструктуры. Во многих поселениях, находящихся в непосредственной близости от акватории озера, до сих пор не решены вопросы строительства современных очистных сооружений. В границах Байкальской природной территории находятся две особые экономические зоны туристско-рекреационного типа: «Ворота Байкала» и «Байкальская гавань». Перспективы их развития становились предметом серьезной озабоченности Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, призывавшего осуществить стратегическую экологическую оценку этих проектов[2].
Серьезную озабоченность вызывают и планы монгольского правительства по строительству гидротехнических сооружений на р. Селенге и ее притоках. Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО неоднократно указывал на необходимость всесторонней оценки последствий такого строительства для уникальной системы оз. Байкал. В силу своего транснационального характера эта угроза требует особого решения с использованием разнообразного инструментария международно-правового регулирования.
Особая значимость оз. Байкал предопределила формирование особого национального правового режима, который образно можно назвать «правом Байкала». Нормативное оформление этого режима в национальном праве произошло, прежде всего, с появлением Федерального закона «Об охране озера Байкал»[3]. Принятие этого закона растянулось на годы, за которые были пересмотрены различные концепции построения закона и было принято решение принять «рамочный» вариант, предполагающий формирование развернутой системы подзаконных нормативных актов [4]. В развитие этого закона было принято значительное число подзаконных нормативно-правовых актов. Среди них выделяются, получившие широкий общественный резонанс, Постановление Правительства РФ от 30 августа 2001 г № 643[4] и Приказ Минприроды РФ от 05 мая 2010 г. № 63[5].
Наряду со значительным числом предписаний национально-правовой природы, достаточно давно начали оформляться международно-правовые элементы правового режима охраны оз. Байкал. Как известно, на текущий момент какой-то отдельной конвенции, посвященной охране озера, не существует, однако на сегодняшний день наблюдается значительное число международных договоров, формирующих отдельные части общего правового режима охраны оз. Байкал. Для максимально эффективного использования их совокупного потенциала требуется системный анализ международно-правовой базы, обеспечивающей охрану как оз. Байкал в целом, так и отдельных элементов его экосистемы. Наряду с действующими для РФ международными договорами существует достаточно большой объем международных актов различного характера, присоединение к которым позволит усилить режим охраны экосистемы оз. Байкал. В целях совершенствования международно-правовой охраны оз. Байкал и Байкальской природной территории в целом, необходимо формирование научно-обоснованной концепции международно-правовой охраны оз. Байкал.
Первым шагом на этом пути должно стать построение системы международных договоров, определяющих режим правовой охраны озера и отдельных элементов его экосистемы, с использованием традиционных методов юридической науки.
Центральным элементом этой системы является Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г.[6] (далее – Конвенция об охране всемирного наследия). Этот международный договор отражает осознание человеческой цивилизацией необходимости сохранения как уникальных объектов, созданных самими людьми, так и сформировавшихся в природе. В Список всемирного наследия оз. Байкал было включено в 1996 г. под номером 754. Система Конвенции об охране всемирного наследия сегодня представлена разветвленной системой органов, центральным из которых является, несомненно, Комитет всемирного наследия (далее – Комитет). На своих сессиях Комитет отмечает болевые точки в вопросах сохранения объектов всемирного наследия, в том числе и оз. Байкал. Уже отмечавшиеся в данном исследовании проблемы утилизации отходов БЦБК и бурного развития туризма (в том числе в связи с развитием особых экономических зон туристско-рекреационного типа) не раз становились предметом отдельных резолюций. Значительна роль структур Конвенции об охране всемирного наследия и в вопросах урегулирования крайне болезненного вопроса о строительстве гидротехнических сооружений на р. Селенге. Комитет всемирного наследия неоднократно обращался к Монголии и России с указанием на необходимость проведения комплексных оценок по вопросу строительства гидроэлектростанций и водоотводов, а также направлял специальную так называемую «реактивную» (реагирующую) миссию Международного союза охраны природы (МСОП). Положения Конвенции об охране всемирного наследия, наряду с принципиальной позицией созданных ей органов, позволили изменить отношение органов государственной власти Монголии и управляющих проектом МИНИС[7] к вопросам проведения экологической оценки реализуемых проектов. Неоднократную озабоченность Комитета всемирного наследия вызывали и планы крупных промышленно-финансовых структур по разработке Холоднинского месторождения, расположенного в непосредственной близости от акватории оз. Байкал. Эти процессы были блокированы во многом благодаря определению границ Центральной экологической зоны Байкальской природной территории (далее – ЦЭЗ БПТ) в соответствии с границами объекта всемирного природного наследия (решение Комитета 31 СОМ 7В.31).
В указанных случаях правовой режим объекта всемирного наследия служил средством защиты от негативного развития событий, связанных, по большей части, с последствиями деятельности человека. Вместе с тем механизмы системы охраны всемирного наследия вполне могут быть использованы и для развития потенциала объекта всемирного наследия оз. Байкал. Сам статус объекта предоставляет уникальные возможности для развития туризма на территории ЦЭЗ БПТ. Органы всемирного наследия реализуют ряд проектов по методическому обеспечению развития туристкой сферы на объектах всемирного наследия, и их анализ является крайне перспективным, особенно в свете состоявшего в прошлом году принятия Правил организации туризма и отдыха в ЦЭЗ БПТ. Еще одно из возможных направлений использования потенциала Конвенции об охране всемирного наследия состоит в вовлечении местных сообществ в управление объектом. Не секрет, что в последние годы в некоторых поселениях, расположенных в Центральной экологической зоне оз. Байкал, нарастает социальная напряженность, связанная с наличием весьма серьезных ограничений природоохранного характера, препятствующих реализации некоторых имущественных прав граждан. В числе программ, реализуемых в рамках Конвенции об охране всемирного наследия: «Привлечение местных сообществ в управление Всемирным наследием», «Всемирное наследие и коренное население». Анализ совместимости результатов реализации этих проектов и ситуации в ЦЭЗ БПТ также представляется возможным при оценке потенциала Конвенции об охране всемирного наследия. По этим причинам анализ Конвенции об охране всемирного наследия является необходимым элементом при построении концепции международно-правовой охраны оз. Байкал[8].
Экосистема оз. Байкал включает в себя уникальные природные комплексы, к числу которых несомненно относится дельта р. Селенги. Специалисты в области естественных наук емко именуют ее фильтром оз. Байкал [1]. Специальный международно-правовой режим охраны дельты р. Селенги обеспечивается Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом, в качестве местообитаний водоплавающих птиц, заключенной в Иране в г. Рамсар (1971 г.)[9]. Она известна по наименованию места своего заключения как Рамсарская конвенция. Этот международный договор представляет собой уникальный документ, посвященный охране одного очень специализированного, но очень важного для поддержания стабильности биосистем элемента – болот. Стержнем Рамсарской конвенции и созданной ей системы охраны водно-болотных угодий является Список водно-болотных угодий международного значения (далее – Список), в который дельта р. Селенги включена 13 сентября 1994 г. При включении ее в Список отмечено, что это угодье представляет собой пример особенного типа угодий, редкого или необычного в соответствующем биогеографическом регионе; поддерживает существование значительного количества редких, уязвимых или находящихся под угрозой исчезновения видов растений или животных, или значительное количество особей одного или нескольких таких видов; регулярно поддерживает существование более двадцати тыс. водоплавающих птиц. Рамсарская конвенция закрепляет целый ряд обязанностей государств как в отношении угодий, включенных в Список, так и всех остальных. В связи с этим, построение концепции международно-правовой охраны озера должно в обязательном порядке включать в себя анализ особенностей правового режима, установленного Рамсарской конвенцией.
Экосистемный подход к исследованию предполагает необходимость включения в предмет исследования международных нормативно-правовых актов, устанавливающий режим охраны р. Селенги как водотока, приносящего значительную часть воды в оз. Байкал. Международно-правовое регулирование режима охраны и использования р. Селенги может осуществляться, прежде всего, как трансграничного водотока. Российская Федерация является участником Конвенции по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, принятой в г. Хельсинки в 1992 г[10]. Монголия (как страна по территории которой протекает р. Селенга) не участвует в этом международном договоре. Вместе с тем отмечается интерес монгольских партнеров к участию в этом международном договоре, поскольку они направляют наблюдателей на сессии Совещания сторон указанной конвенции. В связи с этим, представляется необходимым включение в план исследований и особенностей применения этого международного договора. Многие структуры, созданные в рамках этого международного договора, могут содействовать усилению охраны оз. Байкал. Так, перспективно и возможно изучение деятельности целевой группы по связи воды-продовольствия-экосистем в трансграничных бассейнах, целевой группы по вопросам воды и климата, совета по правовым вопросам и др. органов.
Одним из ключевых элементов международно-правовой охраны экосистемы «оз. Байкал – р. Селенга» является двусторонняя международно-правовая база, сформированная в рамках российско-монгольского сотрудничества. Отношения двух стран имеют давнюю историю, в том числе и по вопросам охраны окружающей среды. Построение концепции международно-правовой охраны оз. Байкал не может не включать три двусторонних соглашения, обеспечивающих рамки сотрудничества в рассматриваемой сфере: Договор о дружественных отношениях и сотрудничестве 1993 г.[11], Соглашение между Правительствами России и Монголии о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1994 г.[12], Соглашение по охране и использованию трансграничных вод 1995 г[13]. Эффективность двустороннего сотрудничества в вопросах охраны трансграничных рек во многом предопределяет состояние р. Селенги и, как следствие, – оз. Байкал, принимающего ее воды.
Усиление международно-правового режима охраны оз. Байкал должно быть связано не только с совершенствованием действующей нормативно-правовой базы наднационального характера, но и выражением согласия на обязательность международных договоров, в которых наша страна не участвует. В рамках второго этапа работ по построению концепции международно-правовой охраны оз. Байкал, прежде всего, будет проведена работа по всестороннему анализу содержания таких договоров в контексте проблематики охраны оз. Байкал и прогнозирования последствий участия РФ в них. Мы полагаем необходимым всесторонний анализ Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решения и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды[14] (Орхусская конвенция, 1998 г.). Этот международный договор содержит положения, обеспечивающие участие общественности в решении природоохранных вопросов. Как уже отмечалось в данном исследовании, в некоторых районах ЦЭЗ БПТ наблюдается социальная напряженность, вызванная как рядом серьезных законодательных ограничений природоохранного свойства, так и озабоченностью граждан судьбой оз. Байкал. Цивилизованные механизмы учета мнения общественности помогут снизить градус социальной напряженности и вовлечь людей в решение природоохранных вопросов в целях выработки сбалансированных законодательных и управленческих решений.
Как отмечалось, в последнее десятилетие неоднократно ставился вопрос о проведении различных видов экологической оценки в отношении проектов, в той иной степени затрагивающих состояние оз. Байкал. Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО указывал на необходимость проведения оценки принимаемых актов в части регулирования уровня воды в озере; стратегической экологической оценки проектов развития особых экономических зон туристско-рекреационного типа и, разумеется, потребность в проведении всесторонней стратегической экологической оценки планов по строительству гидротехнических сооружений на р. Селенге. К сожалению, в национальной нормативной базе детальное регулирование получает лишь один вид экологической оценки – оценка воздействия на окружающую среду. В международном праве существует профильный международный договор, посвященный этим вопросам, – Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте[15] (известная как Конвенция Эспо, 1991 г.). Этот международный договор устанавливает правовые и организационные основы осуществления экологической оценки на международном уровне. Для целей обеспечения правовой охраны оз. Байкал особое значение может представлять Киевский протокол, позволяющий использовать высокие международные стандарты в осуществлении стратегической экологической оценки[16].
Таким образом, можно констатировать, что международно-правовой режим охраны оз. Байкал сформирован комплексом наднациональных нормативно-правовых актов, обладающих значительным потенциалом для решения природоохранных задач. Наряду с действующими международными договорами существует ряд нератифицированных РФ конвенций, способных внести значительный вклад в обеспечение благоприятной экологической и социальной обстановки на Байкальской природной территории.
